论中国引进公诉律师制度的可行性
牛建国 彭传雨
内容摘要：建立公诉律师制度的构想是根据我国现阶段人民检察院办案工作情况，结合现行司法体制改革的方向和公职律师试点工作情况，并依据我国现行法律法规提出的，具有可行性的制度建设建议。公诉律师制度的建立对于提升检察院办案质量，完善我国司法体制改革，促进社会和谐发展均有重要意义。本文重点从公诉律师的必要性和可行性方面进行论述，并提出现阶段公诉律师运行的模式，为探索公诉律师制度的建立开拓道路。
关键词：公诉律师；司法改革；必要性；可行性
引 言
公诉律师，是指依法取得律师执业证书，接受人民检察院的聘请，代表人民检察院对公诉案件的被告人提起公诉并追究其法律责任的执业人员。探寻公诉律师制度的建立是探寻我国司法制度改革的一个组成部分，我国现行的司法制度是在新中国成立后逐步建立和发展起来的，由于受各种因素的影响，我国现行司法制度因其自身的缺陷已难以适应我国法律的有效实施和建设社会主义法治国家的需要。因此，司法制度的改革势在必行，而公诉律师制度的建立也确有其必要性和可行性。
一、公诉律师的必要性
开创检察院聘请执业律师代表人民检察院对公诉案件的被告人提起公诉的先河，并非哗众取宠，制造改革虚假繁荣，而是有其真实必要性。
（一）建立公诉律师制度对提升检察院办案能力，提高检察院办案质量具有重要作用。如今的检察院公诉部门面对的犯罪，日益呈现出多样化趋势，犯罪手段逐步升级，危害程度日益加深。对越来越多的专业性强、社会影响大的复杂疑难案件，传统的办案模式已经不能满足需要，这就要求办案人员不仅要有合理的知识结构、知识储备，而且要有较强的实际工作能力、高超的法庭辩论技巧，否则就难以履行控告犯罪的职责。而与这严峻的办案现实相对应的恰好又是基层检察院良莠不齐的人员构成。据了解，现有的检察官80%以上是在2002年实行国家统一司法考试前任命的，他们没有经过系统专业的培训，大多数不具备法律专业知识和水平，尽管通过长期的司法实践，他们积累了一定的办案经验，能基本胜任本职工作，但与现行检察官法和检察工作的发展要求相比，专业化水平还远远不够，已成为制约检察工作发展的一大重要因素。而且，根据对基层检察院检察官队伍年龄的调查数据显示：年龄在30岁以下的检察官仅占5%左右；年龄在40岁以上的占65%以上，特别是从领导岗位上退下来和一些年龄偏高的检察官，因身体等各方面的原因，只好长年休假或是安排到非业务部门工作，无法发挥检察官的重要作用。2001年，第九届全国人大常委会第二十二次会议对《中华人民共和国检察官法》进行了修正，将初任检察官的选任资格纳入到国家统一司法考试中，而近几年检察机关参加初任司法考试的人员通过率仅为2%左右。如此的人员构成，实在是令人担忧。因此，通过建立公诉律师制度，将部分案件授权给聘请的公诉律师处理对于缓解基层检察院业务素质偏低与办案高要求之间的矛盾具有重要作用。
（二）建立公诉律师制度对于打通选拔优秀律师进入检察院的渠道，解决检察院人才单向流动问题具有重要意义。现实生活中，检察官转行做律师的不少;律师转行做检察官的还不多见。对于这一人才的单向流动现象，究其原因而言，除了律师与检察官之间的收入的存在差异外，准入制度上的限制也不容忽视。倡导司法机关从律师中选拔优秀人才理念，多年来一直存在，司法机关也作过有益尝试，但一直没有形成制度。最大的阻碍就在于，按照目前的公务人员招录制度，即使通过司法考试，还要再通过公务员考试才能进入检察院，而一些律师执业多年，还要求他们要通过选拔性的公务员考试才能进入检察院，无论从年龄上还是从精力上都有点勉为其难。因此，建立公诉律师制度，让有志于从事公诉律师的社会律师通过聘请就能进入检察院，这对解决检察院人才流失问题具有很好的调整作用。
（三）建立公诉律师制度有利于检察院集中精力履行法律监督职责。根据我国宪法规定，人民检察院是国家的法律监督机关。而根据我国检察官法的规定，检察官的职责包括：（1）依法进行法律监督工作；（2）代表国家进行公诉；（3）对法律规定由人民检察院直接受理的犯罪案件进行侦查；（4）法律规定的其他职责。由此可见，法律监督是宪法规定的人民检察院的主要职责，虽然代表国家进行公诉也是对法律进行监督的一种表现，但是更多的体现了一种司法权利的行使。在我国，检察院一直被定位在司法机关内，与公安机关的刑侦部门、人民法院、司法行政机关通称为政法机关，都遵循和执行最具强制性的刑事法律。检察院更是如此，独立行使检察权，在诉讼活动中享有一定的裁量权，如起诉和不起诉权，批准逮捕和不批准逮捕权，具有明显的司法性。为了进一步落实和突出人民检察院的宪法定位，充分履行法律监督职责，可以尝试将检察院工作中最符合律师执业工作特点的代表国家进行公诉一项委托或者聘请公诉律师进行处理。这对检察院集中精力对公安机关的侦查活动是否合法，对人民法院的审判活动是否合法，对刑事案件判决、裁定的执行和监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法等进行监督具有重要作用。
（四）建立公诉律师制度使得被告人更易于接受法院的判决结果。建立公诉律师制度，将检察官的代表国家进行公诉的职权授权给公诉律师，揭去控方代表的“官方”色彩，让公诉律师与被告人的辩护律师在法庭上直接交锋，这样的律师与律师之间对抗的庭审产生的判决结果，更能使被告人相信判决结果的公正性，从而更加信服判决结果。从心理上打消了罪犯的反抗社会的情绪，这对其日后的服刑改造是有好处的。
二、公诉律师的可行性
鉴于上述四点，现阶段我国建立公诉律师制度是确有其必要性的，而从国外经验以及我国近几年的政府律师、公职律师的试点工作经验来看，建立公诉律师制度也是可行的。
（一）我国检察官的任职条件与律师的任职条件的统一为公诉律师制度的建立创造了前提。随着国家统一司法考试制度的形成，我国检察官和律师的任职条件趋于统一。根据检察官法和律师法以及国家司法考试实施办法的规定，初任检察官和律师都要求达到本科以上学历，并通过国家统一司法考试。即从学理上说，检察官和律师同属于法律职业共同体，他们都系统的学习了法学学科体系的基本知识，具备法律职业基本的职业素养，如法律意识与现代司法理念、法律精神与法治信仰、法律语言与法律思维、法律职业伦理与执业规则，以及法律推理、法律解释、价值衡量、漏洞补充以及法律论证的技巧等。他们也都掌握基本的职业技能，如沟通协商的技能、谈判妥协的技能、辩论的技能、写作法律文书的技能、获取和运用信息的技能、制定规则的技能、证据审核和有效运用的技能等等。因此，从任职条件这一层面分析，公诉律师制度的建立是可行的。
（二）国外成熟的政府律师制度为我国公诉律师制度的建立提供了可靠的参考依据。当前，世界上许多国家和地区都建立了政府律师制度，在政府机构内部设立政府律师制度是世界上通行的做法。如新加坡就有政府律师260多人。美国的政府律师人数更多，联邦政府内部有专门的首席律师职位，政府律师在政府决策中发挥着十分重要的作用。据不完全统计，美国政府律师占全国执业律师总数的约10%。并且在美国各州负责刑事检控的检察官和助理检察官都必须是其所在州的律师协会的会员。换言之，在当地取得律师资格是从事检察工作的前提条件，有的州甚至直接称呼负责刑事检控的检察官为公诉律师。我国香港地区的政府机构中大多设有政府律师，为政府提供各种法律服务。其中，主要承担刑事检控职责的律政司刑事检控科大约有110多名律师，在原讼法庭及区域法院审理的案件，大部分均由该科的政府律师负责检控。另外，由裁判官审理的案件，倘属重要的案件或者涉及艰深的法律论点，该科的政府律师也会出庭。这些国家和地区的政府律师制度的良好运行对于我国建立公诉律师制度具有很好的借鉴意义。
（三）我国律师多年的政府法律顾问工作以及公职律师试点工作经验也为公诉律师制度的建立开辟了道路。据不完全统计，在我国各级政府部门任职的具有律师资格的人员有上万人，而且这个数据还在日益增加。同时，近年来政府法律顾问工作也有了很大的发展，在一些地方如上海浦东已经积累了较丰富的政府律师经验，取得了很好的效果。据统计，目前全国有4195个地、县、市人民政府组建了法律顾问团，有8365个国家机关和政府负责人聘请律师担任法律顾问。省一级的如吉林省、北京市、海南省，市（县乡）一级的如上海浦东新区、北京市东城区、贵州省黔南州各县等。另外，随着我国经济的快速发展，我国政府对公职律师制度的建设进行了探索。广东省作为我国改革开放的前沿阵地，于2002年8月率先出台《关于设立市、县（市、区）公职律师事务所有关问题的通知》，要求按市、县（市、区）行政区域设置公职律师事务所，由在政府部门或相关机构担任公职、为政府或为所在单位提供法律咨询、办理法律事务、具备执业律师资格的人员担任公职律师，公职律师事务所作为事业单位统一管理公职律师。随后在2002年１２月，司法部下发了《关于开展公职律师试点工作的意见》，推动在县（区）级以上地方政府开展公职律师试点，由具备律师资格或法律职业资格且供职于政府职能部门或行使政府职能的部门，或经招聘到上述部门专职从事法律事务的人员担任公职律师。随着这两个文件的出台，我国部分地方和部分机关的公职律师已经开始走马上任。这些地方或机关的试点经验对我国建立公诉律师制度的指导作用更是不容忽视。
（四）公诉律师在我国现阶段已经有法律依据，只是对于公诉律师制度的建立还需要立法的进一步明确。我国现阶段公诉律师的产生不外乎就是由检察院聘请执业律师，再授权其代表检察院出庭支持公诉。对于这种操作方法，我国现阶段是有法可依的。首次，我国公务员法第四十五条规定，确定初任法官、初任检察官的任职人选，可以面向社会，从通过国家统一司法考试取得资格的人员中公开选拔。按照上述规定，国家可以直接从司法考试合格人员中选拔初任法官、初任检察官，而不要求初任法官、初任检察官必须通过公务员考试。其次，司法部于2002年12月出台的《关于开展公职律师试点工作的意见》就明确了属于公职律师范畴的公诉律师存在的合法性。我国现行法律虽然承认了公诉律师的存在空间，但从以上两个法律文件来看，一则我国律师法还没有对公诉律师进行明确的规定，二则后一法律文件的立法效力层级还不够高。要完全建立起公诉律师制度还需要从立法上解决以上两个问题。
三、我国现阶段公诉律师的具体运行模式
尽管公诉律师制度在现实中有其存在的必要性，法律上也有其可行性，但是理论上耳熟能详的公诉律师在我国的实践还未曾出现过。因此，笔者建议，依据现行法律，实践中可以采用这种运行模式：（一）检察院聘请。由人民检察院从执业律师中聘请有志于从事公诉工作的人员组成公诉律师团，该公诉律师团接受所在人民检察院的业务指导和监督，仅负责办理本检察院的公诉案件，不得从事有偿法律服务、不得在律师事务所和法律服务所兼职，不得以律师身份办理本检察院或部门以外的诉讼与非诉讼案件。（二）检察院授权。受聘请的公诉律师可以经检察长批准出庭支持公诉，由于受聘请的公诉律师不具有检察官资格，不能直接代表检察院出庭支持公诉，因此对其出庭参加公诉的授权，可以参照人民检察院组织法中对助理检察员出庭支持公诉的授权规定。根据人民检察院组织法第二十七条的规定，各级人民检察院设助理检察员和书记员各若干人。经检察长批准，助理检察员可以代行检察员职务。因此，在具体案件中，受聘请的公诉律师可以凭检察长出具的批准意见，代表检察院出庭支持公诉。
结 语
从公诉律师存在的必要性和可行性来看，随着社会的发展，公诉律师出现是历史的必然，其在社会主义法治国家建设中的作用也将逐步凸显出来。现阶段，我们可以在现行法律的规定下，采取上述操作模式进行试点，在试点中逐渐积累经验和探索公诉律师运行的更好的模式，为我国建立起完善的公诉律师制度蓄积能量。通过试点和探索，我相信在不久的将来，公诉律师将成为我国民主法治天空中一颗耀眼的新星，为我国司法制度的改革大厦的建设贡献巨大力量。
参考文献：
（1）樊崇义主编《刑事诉讼法学》2002修订版
（2）胡夏冰、冯仁强编著《司法公正与司法改革研究综述》 清华大学出版社2001年
（3）崔颖《基层检察院人员现状分析》西充县人民检察院
（4）李本森《建立政府律师、公司律师制度的初探》中国律师2002.8
（5）黄容全《中国两岸四地检察制度的异同》中国司法2008.12
牛建国(作者QQ：261088874)
彭传雨(作者QQ：63499282)
四川琴台律师事务所首席合伙人 牛建国