吉林省辽源市人民政府


辽源市人民政府关于印发辽源市本级政府性债务管理办法的通知

辽府发〔2010〕43号


各县、区人民政府，辽源经济开发区管委会，市政府各委、办、局，各直属机构，驻市各中省直单位：

《辽源市本级政府性债务管理办法》已经2010年12月8日市政府六届十九次常务会议讨论通过，现印发给你们，请认真遵照执行。







二0一0年十二月二十四日　　　　



辽源市本级政府性债务管理办法



第一章　总　则

第一条　为规范政府性债务的管理，防范和化解政府性债务风险，维护政府信誉，根据国家有关法律法规和《吉林省政府债务管理办法（试行）》（省政府第181号令）精神，结合我市实际，制定本办法。

第二条　本办法所称政府性债务，是指为支持我市基础设施建设、社会事业发展和重点项目建设，由政府举借、财政担保、转贷或承诺，到期由政府偿还本息或负有连带偿还责任的债务。主要包括：外国政府贷款、国际金融组织贷款、国债转贷、专项借款、国内金融机构贷款、政策性挂账、财政欠拨、应由政府偿还或管理的企事业财务挂账、在特殊情况下由政府兑付或管理的企业债券及其他需由政府偿还、兑付或管理的债务。

第三条　本办法所称债务单位，是指借入或使用政府性债务资金的单位。

第四条　本办法适用于市本级政府性债务的管理。

第五条　市财政局是市本级政府性债务的管理部门，负责对本级政府性债务的监督、管理。

第二章　负债原则

第六条　举借政府性债务应当遵循“适度从紧、防范风险、量力而行、注重效益、明确责任”的原则。

第七条　具备下列条件之一的，可申请举借政府性债务或提供担保：

（一）实施符合国家产业政策的项目；

（二）实施基础设施建设急需的项目；

（三）用于发展教育、科技、文化、卫生、体育等公益事业的项目；

（四）符合国家有关政策规定的其他政府性债务。

第八条　凡有下列情形之一的，不予批准举借政府性债务或提供担保：

（一）偿债资金来源和责任没有落实的；

（二）举借债务用于国家和省明令禁止项目的；

（三）超过财政承受能力、容易引发债务风险的。

第九条　举借政府性债务的部门和单位必须严格遵守国家法律法规，不得对《中华人民共和国担保法》规定之外的贷款提供担保，切实防止将经营性债务风险转嫁到政府。

第三章　审批条件及程序

第十条　举借政府性债务资金应具备下列条件：

（一）具备借款人主体资格，资金投向符合国家法律法规及产业政策，产品有较好的销路和市场前景；

（二）项目单位资本实力强，有还款能力，企业信誉好，并能够提供抵押、质押等担保措施；

（三）项目管理者具有较强经营管理能力，财务制度完善，会计核算规范；

（四）资产负债率合理，资金使用效率高，有足够现金流量，各项财务指标较好；

（五）有足够的配套资金。

第十二条　申请直接举借政府性债务的项目单位，应向市财政部门提供下列资料：

（一）举借政府性债务申请书；

（二）还款计划和担保措施；

（三）经国家、省或市发展改革委批准的项目审核资料；

（四）主管部门的意见；

（五）其他相关资料。

第十三条　申请提供担保的项目单位，应向市财政部门提供下列资料：

（一）担保申请书。申请书应载明担保人、债权人和债务人名称，担保项目内容，担保债务的数额、期限、利率，债务人配套资金数额、偿还债务资金来源，担保人偿还债务责任落实等情况；

（二）经国家、省或市发展改革委批准的项目审核资料；

（三）债务人财务报表；

（四）其他相关资料。

第十四条　市财政部门受理项目单位申请后，对下列事项进行全面审查：

（一）是否符合公共财政的范围；

（二）报送资料的真实性、完整性；

（三）是否已组织对项目的考察、论证和专家评审工作；

（四）考核还款计划的可行性，落实还款资金来源；

（五）对项目的风险进行预测和评估；

（六）担保措施的可行性，担保单位的担保实力；

（七）项目单位资信等相关资料。

第十五条　市财政部门对项目的风险状况、配套资金落实情况等问题进行分析，提出审核意见，报市政府审批。

第十六条　举借政府性债务，按以下程序办理审批：

（一）市政府直接举借或担保的债务，项目单位和主管部门须经分管副市长同意后，向市财政部门提交待审资料，由市财政部门审核并提出审核意见后，报市政府审批；

（二）区级政府通过市财政部门转借债务的，由区财政部门向市财政部门提交待审资料，市财政部门审核并提出审核意见后，报市政府审批；

（三）不经上述程序形成的债务，不列为政府性债务，市财政部门不承担偿还责任。

第四章　审批权限

第十七条　市政府直接举借、担保或承诺的政府性债务审批权限：

（一）对一般性的举债项目，由市长和常务副市长审批；

（二）对特别重大的举债项目，由市政府常务会议研究决定。

第五章　资金使用

第十八条　举债部门和单位应严格按照批准的用途合理使用政府性债务资金，不得挪作他用。

第十九条　使用政府性债务资金的项目需要进行招标和政府采购的，应严格按照《中华人民共和国招投标法》和《中华人民共和国政府采购法》等有关法律法规执行。

第二十条　使用政府性债务资金的项目实行项目法人责任制，由项目法人对政府性债务资金的使用效益负责。

第二十一条　使用政府性债务资金的项目须按时开工建设，并在计划期内竣工交付使用。

第二十二条　使用政府性债务资金的部门或单位应按照市财政部门的有关规定，对政府性债务资金进行财务管理和会计核算，并接受市财政部门和审计部门的监督。

第二十三条　使用政府性债务资金的部门或单位，在项目交工验收合格后的30日内，向市财政部门和审计部门提交使用政府性债务资金项目竣工报告。市财政部门和审计部门接到竣工报告后，应对项目资金使用情况进行审计和预决算审查。

第六章　债务偿还

第二十四条 严格确定偿债责任主体。对于政府直接举借，投入到公益性项目或基础设施项目，全部以财政性资金作为偿债资金来源的债务，政府为偿债主体；对于政府提供担保或承诺，投入到经营性项目形成的债务，项目单位为偿债主体。

第二十五条 使用政府性债务资金形成的固定资产，应向政府办理抵押登记手续，作为借款的反担保，不经市财政部门批准，不得用于其他贷款的抵押、担保，不得擅自处置。

第二十六条 各偿债主体应制定年度偿债计划，确保按时归还债务。对不能及时偿还到期政府性债务的最终债务人及相关责任人，市财政部门有权根据其签定的借款合同、担保合同及承诺，扣减应拨付的资金或依法采取其他方式追偿到期债务。

第二十七条 建立偿债准备金。偿债准备金由市财政部门实行专户管理，单独进行会计核算，专项用于政府性债务的偿还以及隐性债务的风险化解。下列资金可以作为偿债准备金来源：

（一）财政预算内拨款；

（二）专项用于偿还政府性债务的非税收入；

（三）提前收回的政府性债务资金；

（四）处置国有资产收益；

（五）从配套资金中提取的资金；

（六）其他资金。

第七章　风险防范及监督检查

第二十八条 建立政府性债务预警机制。建立包括债务率、负债率、偿债率、逾期债务率、主权外债比率等指标在内的债务风险监测指标体系。

第二十九条 市财政部门在编制年度财政预算的同时，要编制规范的政府性债务预算，通过债务预算的计划性和严肃性，强化政府性债务管理。

第三十条　使用政府性债务资金的部门或单位必须按照国家有关规定，建立财务收支账册，所借款项必须在财务收支账上真实反映，并按照财务制度规定及时向市财政部门和债务单位主管部门报送月、季、年度财务报表。

第三十一条　使用政府性债务资金的部门或单位应当指定专人负责资金的使用和管理，并定期向市财政部门反馈政府性债务的使用、偿还和项目效益情况。

第三十二条　使用政府性债务资金的部门或单位的主管部门必须加强所属债务单位的财务和资产管理，优先和妥善处理政府性债务，对所属债务单位使用政府性债务情况进行经常性的监督检查。

第三十三条　政府性债务资金使用情况列入领导干部任期经济责任审计范围，其结果作为领导干部考核内容。使用政府性债务投资建设的项目完成后，市审计部门对债务单位项目建设、债务资金使用情况进行审计，市财政部门组织对项目进行绩效评价，并将审计结果和项目绩效评价情况向政府报告。

第三十四条　市财政部门要加强对政府性债务的管理，定期对债务的变化情况进行调查、分析，及时向政府报告情况。对使用政府性债务额度较大的项目单位，经市政府批准后，可直接委派监管人员，加强对项目单位监督管理。监管人员履行下列职责：

（一）对项目单位资金使用情况进行监督管理；

（二）定期跟踪项目进展情况，考核项目建设经营情况，分析风险状况；

（三）按项目单位制定的还款计划，监督项目单位偿债情况；

（四）监督抵押担保财产和担保单位的担保实力的变化情况；

（五）对项目单位的组织结构、经营策略、投资的变化进行监督，采取相应的保全措施；

（六）对出现风险的项目，及时提出处理建议或措施；

（七）对即将到期的借款，提前两个月通知项目单位；

（八）对项目单位逾期不能偿还借款的，及时依法追偿；

（九）办理涉及政府性债务管理的其他事项。

第三十五条　违反本办法，有下列行为之一的，应按国务院《财政违法行为处罚处分条例》（国务院第427号令）规定，由执法执纪部门对相关负责人和责任人给予行政处罚或行政处分；构成犯罪的，依法追究其刑事责任：

（一）未按照规定原则和程序举借政府性债务的；

（二）虚报、瞒报债务情况的；

（三）违反规定，擅自出具担保的；

（四）虚报项目，骗取政府性债务资金的；

（五）不及时到财政部门登记政府性债务或不及时向财政部门提供财务报表、债务报告等资料的；

（六）截留、挪用政府性债务资金和偿债资金的；

（七）违反债务专户开设规定的；

（八）工作人员无故拖延办理政府性债务审核、批准手续的；

（九）审核把关不严，有明显失职行为，造成政府性债务资金损失的；

（十）审核、批准举借政府性债务或拨付政府性债务资金收受财物的。

第八章　附　则

第三十三条　本办法由市财政局负责解释。

第三十四条　本办法自印发之日起施行。2005年12月26日《辽源市人民政府关于印发辽源市政府性债务监督管理暂行办法的通知》（辽府发〔2005〕30号）同时废止。


对一起拍卖纠纷的法律分析和思考
龚德培　彭　政

　　1995年10月18日，长沙市某区人民法院依据长沙市高新技术产业开发区保险股份有限公司的申请和该院
　　已生效的(1994)第48号民事判决，裁定查封了常德希贵启豪房地产开发公司座落于常德市楠竹新村商品房一号楼，期限六个月(从1995年10月18日起至1996年4月17日止)。同年12月8日，公正拍卖公司受该人民法院委托，在常德市宏达宾馆举行拍卖会，对已被查封房屋进行公开拍卖。该区法院负责人及执行人员、常德希贵启豪地产开发公司(以下称希贵启豪公司)有关人员、常德市房地产管理处负责人等出席拍卖会。常德市公证处公证人员现场公证。拍卖会上，主拍人向竞买人宣读了《拍卖规定》和《特别提示》，《特别提示》强调指出，此次拍卖的标的物，属人民法院强制执行的财产，由人民法院提供过户依据，拍卖后依法清场，被执行人出售此商品房无效。原告朱某通过公开竞价，以每平方米320元，总计价款为454794元的成交价，竞得该拍卖房。公正拍卖公司与朱某依据国内贸易部《拍卖管理办法》之规定，双方当即签订了《拍卖成交确认书》，经现场公证确认合法有效。朱某按双方所签确认书的约定，于当日和同月25日，先后两次向公正拍卖公司付购房定金和成交款406000元，尚欠48000元在房屋产权过户后一周内付清。公正拍卖公司按比例扣除了36000元佣金后，将所收的拍卖成交款370000元交给了该区人民法院。拍卖成交当日，该区法院执行人员与朱某来到被拍卖商品房的现场，对该房屋内外清场，并再次言明由法院尽快协助办理房屋产权过户手续。但此后，该区法院既未在该房屋查封期限内，协助办理产权过户手续，又未延长该房屋查封时间。直至1997年4月，当朱某得到该区法院和公正拍卖公司出具的过户法律文书及证件到常德房地产交易所和房产局办理过户手续时，才得知其在拍卖会上竞得的房屋，因法院查封届满等原因，已被该房原房主希贵启豪公司转卖给他人，并办理了房产过户登记手续，致使朱某蒙受严重损失。因此，朱某起诉公正拍卖公司。
分　　歧
　　该案在确定被告主体和如何诉讼的问题上存在激烈的争论。主要有以下几种观点：
　　第一种意见，驳回朱某起诉，告知朱某另行起诉希贵启豪公司。理由是：人民法院执行生效法律文书，强制拍卖被执行人财产属司法行为，不是买卖商品交易行为，不属拍卖法及相关行政法规调整，它与被执行人之间属强制执行法律关系。人民法院强制处分财产的所有权人仍是被执行人，朱某作为竞买人，其合同关系的相对人应是希贵启豪公司，因此，应视为朱某与希贵启豪公司实际构成房屋买卖关系。朱某交付了大部分款项，虽未登记，但根据最高人民法院1984年在《关于贯彻民事政策法律若干问题的意见》第(56)条规定：“买卖双方自愿，并立有契约，买方已交付了房款，又没有其他违法行为，只是买卖手续不完善的，应认为买卖关系有效，但应令其补办房屋买卖手续”的规定，可以视双方买卖成交。买卖成交后，卖方有责任和义务将房屋及时交付给买受人，但该公司违背诚实信用原则，趁机将该房屋转买他人，既妨害了民事诉讼，又构成侵权，因此，应将该公司作为被告。
　　第二种意见，应由公正拍卖公司作被告。理由是：本案中该区人民法院委托公正拍卖公司卖房，它们双方是委托合同关系，而竞买人朱某最后与公正拍卖公司签订了《拍卖成交确认书》，构成买卖合同关系。虽然法院未交付实物委托其拍卖，在竞拍会上《特别提示》中亦强调房屋过户手续由人民法院提供，但从拍卖成交确认书的内容看，公正拍卖公司还有将48000元竞买款在过户后一周内收回的义务，虽然只有法院提供法律文书协助过户这一先决条件才会有公正拍卖公司收回48000元房款的义务，但作为卖方有按商业交易习惯督促法院和朱某办理过户的责任和义务。退一步讲，公正拍卖公司对过户未成没有过错，按照“合同相对性原则”，朱某起诉公正拍卖公司先承担责任是符合法理的。
　　第三种意见，朱某应起诉公正拍卖公司作被告，由审理法院追加该区人民法院作为第三人参加诉讼。理由是：该区人民法院委托公正拍卖公司拍卖强制执行财产，该法院对该房产有处分权，应视为财产所有权人，其与公正拍卖公司是委托合同关系，而公正拍卖公司作为卖方与竞买人朱某是买卖合同关系，由于该区法院未履行特别提示中为朱某提供过户依据的义务，致使朱某遭受经济损失，虽然公正拍卖公司为被告，但该区法院应承担主要过错责任，因此，应依法追加该区法院为民事诉讼第三人参加诉讼。
　　第四种意见，朱某应申请该区人民法院给予赔偿。理由是：法院强制拍卖行为属司法行为，不能提起民事诉讼。而本案中该区人民法院由于对生效判决执行过程中，有不履行义务的重大过失，造成该判决执行错误，造成他人损害，应当给朱某司法赔偿。
　　第五种意见是朱某起诉没有任何法律依据支持，只能通过法律以外途径找该区法院补偿这笔损失。理由为：朱某并未实际取得该房的所有权，因而希贵启豪公司并未直接侵犯其权利，起诉它没有依据；既然法院强制拍卖属司法行为，公正拍卖公司只是协助法院强制执行，因而不能起诉公正拍卖公司；如申请该区法院赔偿，该区法院的行为又不属于国家赔偿法第31条及最高人民法院“关于人民法院执行《中华人民共和国国家赔偿法》几个问题的解释”的情形，即该区法院不属执行判决错误，因而不能申请国家赔偿。既然诉讼和申请国家赔偿无门，朱某只能通过自身交涉、多方反映、寻找其它途径解决。
评　　析
　　笔者认为，本案中该区法院的强制拍卖行为并不规范，从本案的证据看，已形成这样的既成事实，该区法院委托公正拍卖公司进行拍卖，有委托合同，它们成立了委托合同关系；竞买人朱某通过竞买与公正拍卖公司签订了《拍卖成交确认书》，双方成立了买卖合同关系。基于本案事实，笔者倾向第二种分析意见。理由如下：
　　首先，本案不能起诉希贵启豪公司。虽然朱某通过竞买方式，以最高价竞中房产，并签订了《拍卖成交确认书》这一重要法律手续，但是，房产需经过户才最终转移所有权这一法定程序并没有完成。此外，1984年最高法院的解释也不符合本案实际状况。因此，不能认为朱某取得了该房产的所有权。
　　其次，基于对本案事实的认识，笔者不同意那种把公正拍卖公司拍卖行为作为协助法院强制执行行为的认识。一是该区法院发出委托函后，公正拍卖公司通过承诺，双方建立了委托合同关系。二是该法院并未将希贵启豪公司作为所有权人出现在强制执行的买卖关系之中，而将自己视为所有权人进行交易，买卖合同中也没有希贵启豪公司负责人签约。三是该区法院没有在确认成交书中签字。从以上三点可以看出，整个拍卖行为是完全按市场交易运作的，它的司法性质已只有背景意义。由此，本案不属国家赔偿法调整。退一步讲，该区法院按强制执行的司法行为正规操作将希贵启豪作为卖主，公正拍卖公司作为协助执行的单位，发生朱某蒙受本案损失这种情形，朱某若要申请国家赔偿也值得商榷。因为，按《中华人民共和国国家赔偿法》第31条和最高人民法院《关于人民法院执行〈中华人民共和国国家赔偿法〉几个问题的解释》第2条的规定，朱某遭受的损害，并不属于“人民法院在民事诉讼、行政诉讼过程中，……对判决、裁定及其它生效法律文书执行错误，造成损害的，……”情形，该区法院执行法律文书本身既未有误，也未违法造成申请人长沙市高新技术产业开发区保险股份有限公司和被执行人希贵启豪公司损害。
　　第三，笔者认为朱某起诉拍卖公司有法律依据，《拍卖管理办法》第34条规定：买卖人未能按照约定取得拍卖标的的，有权向拍卖市场追偿。《拍卖法》第40条规定：买卖人未能按照约定取得拍卖标的的，有权要求拍卖人或者委托人承担违约责任。本案是一起典型的拍卖纠纷案件。因此，应该用有关规范拍卖行为的法律进行调整。无论是适用旧的《拍卖管理办法》，还是适用新的《拍卖法》，朱某的诉讼都是有法可依的。
　　朱某在蒙受巨额损失后，起诉公正拍卖公司符合他本人的初始认识，也符合“合同相对性原则”这一合同基本理论。“合同相对性原则”就是合同作为契约关系只在当事人双方之间产生法律约束力，在纠纷发生后，只能就对方进行诉讼，它衍生的一个重要原则称之为“当事人为自己一方的第三人的过错承担责任的原则”，它是由违反合同民事责任从广泛适用“推定过错责任”到“严格责任”演变而来的，确定这一原则，不仅出于切实保护受害人的目的，而且也是为加强合同的严肃性，要求签订合同的当事人要对保证合同履行的条件给予必要的注意，其中就包括对来自第三人影响合同履行的因素的选择和预防。由于第三人的过错原因使合同不能履行，事实本身也说明了当事人注意的欠缺。本案中公正拍卖公司作为合同中的卖方，虽不承担过户责任的主要义务，但在相对人起诉他时，就无法回避首先承担责任这一现实。
思　　考
　　关于本案法院强制拍卖行为是否具有可诉性。人民法院是审判机关，它的审判活动不是商品交易，它的强制执行活动是司法行为，一般不具可诉性，这是无疑的。但不排除特殊情况下，它作为民事主体的可能性。本案中该区法院在实施强制拍卖过程中，将强制执行权转化为所有权人行使物上的权利，视自身为民事主体将房产委托拍卖公司与朱某发生合同关系。从交易的主体、环节上讲是平等民事主体的商品交易行为，应属民商法调整。笔者认为，正是该区法院不正确操作，导致自己角色换位，其行为具有可诉性，也就是说，公正拍卖公司在首先承担责任后，有权起诉向该区法院追偿。从这一案件中，有两条值得我们思考：一是人民法院在行使司法权过程中，应严格执行程序规定，不能将自己的司法行为转换为商品交易行为。二是随着强制执行活动特别是人民法院行使强制拍卖权力越来越多，越来越复杂，最高法院应加大司法解释力度。建议最高法院起草《强制拍卖法》时，将拍卖、变卖活动完整、规范地纳入司法程序中。其中，规定人民法院要成立拍卖、变卖小组，它可以聘请专业人员或拍卖公司进行拍卖、变卖程序性活动，其效力归受于人民法院，还要明确人民法院在强制拍卖过程中对查封、扣押物没有所有权，只有强制所有权人处分的权利，只有这样才能避免今后类似纠纷的发生。
　　关于合同相对性原则与诉讼第三人制度的适用。合同相对性原则与诉讼第三人制度的立法目的均在实现司法公正与效率。笔者认为，由于这一原则和制度在立法上虽目的相同，但在适用上却有为不正当行使司法权而随意运用之嫌，实践中已有因为地方保护主义而滥列第三人的先例。随着合同法的实施，这种适用上的选择性将更大，本案分歧的第三种观点就是这种随意性的体现。笔者认为，合同相对性原则是对诉讼第三人制度在某种程度上的矫正，即为了实现市场交易的效率。在审理合同关系的案件当中，应按严格责任原则，一般情况下，法院除为实现判决执行顺利和第三人主动申请，不宜主动追加第三人参加诉讼。此外，也不应将合同相对性原则在其它不属合同纠纷类型的案件中加以滥用。就本案而言，在原告没有起诉该区法院的情况下，法院依合同相对性原则，直接判公正拍卖公司负责是符合这一原理的。
　　关于国家赔偿法中法院司法赔偿的范围。本案中笔者不同意适用国家赔偿，一是基于对案件事实的认定，二是基于对国家赔偿法立法含义的理解。那么这种理解是否正确呢?我们不妨作一假设，如果本案中该区法院强制希贵启豪作为卖主与竞买人朱某签订买卖合同，而因该法院未及时协助过户造成朱某损失的话，可否认为该区法院对判决执行错误，造成了损害呢?如果认为其未予办理过户手续的行为属违法行使职权的话，那么本案中分歧第四种意见是成立的；如果不成立的话，那么第五种意见亦有理了。因此，为避免歧义的产生，建议最高法院对有关司法赔偿的具体范围作明确的司法解释。
　　(作者单位：湖南省常德市中级人民法院)