内蒙古自治区人大常委会


内蒙古自治区实施《中华人民共和国防洪法》办法


（1999年11月29日内蒙古自治区第九届人民代表大会常务委员会第十二次会议通过
根据2010年3月25日内蒙古自治区第十一届人民代表大会常务委员会
第十三次会议《关于修改部分地方性法规的决定（一）》修正）


第一章　总　　则


　　第一条　根据《中华人民共和国防洪法》（以下简称防洪法）和有关法律、法规，结合我区实际，制定本办法。
　　第二条　本办法所称防洪是指防御和减轻洪涝、冰凌灾害的各项活动。
　　第三条　防洪工作按照流域或者区域实行统一规划、分级实施和流域管理与行政区域管理相结合的制度。
　　第四条　各级人民政府应当将防洪工作纳入国民经济与社会发展计划，按照全面规划、统筹兼顾、预防为主、综合治理的原则，对防洪工作实行统一领导。
　　各级人民政府应当加强防洪宣传，普及防洪知识，提高全社会的防洪意识。
　　第五条　旗县级以上人民政府水行政主管部门在本级人民政府的领导下，负责本行政区域内防洪的组织、协调、监督、指导等日常工作；其他有关部门在本级人民政府的领导下，按照各自职责，负责有关的防洪工作。
　　第六条　任何单位和个人都有保护防洪工程设施和依法参加防汛抗洪的义务，并有权制止和检举破坏防洪工程设施的行为。
　　对在防洪工程建设和防汛抗洪中做出显著成绩的单位和个人，各级人民政府应当给予表彰和奖励。


第二章　防洪规划


　　第七条　防洪规划按照以下程序编制和批准：
　　黄河、辽河、嫩江内蒙古段和跨省区江河、河段防洪规划的编制，按照防洪法第十条第一款规定执行。
　　黄河、辽河、嫩江内蒙古段重要一级支流及自治区重要湖泊、水库的防洪规划，由自治区水行政主管部门会同有关部门和地区编制，报自治区人民政府批准，并报国务院水行政主管部门备案。
　　跨行政区域河流的防洪规划，由其共同的上一级人民政府水行政主管部门会同江河、河段所在地的人民政府水行政主管部门和有关部门编制，分别经江河、河段所在地的人民政府审查提出意见后，报同级人民政府批准。
　　其他河流的防洪规划，由河流所在地的旗县级人民政府水行政主管部门会同有关部门编制，报本级人民政府批准，并报上一级水行政主管部门备案。
　　旗县级以上人民政府应当安排专项经费，按期完成防洪规划的编制。全区重点河流、湖泊、水库的防洪规划编制的期限由自治区水行政主管部门确定。
　　第八条　受凌汛威胁地区的旗县级以上人民政府，应当把防御凌汛纳入本地区的防洪规划，加强江河堤防护岸、穿堤建筑物和护堤林等防御凌汛工程体系建设，确保建筑物、构筑物符合防凌的需要。
　　第九条　山洪多发地区的旗县级以上人民政府，应当组织水行政主管部门和有关部门划定重点防治区，采取生态建设和工程防护措施，治理隐患，并加强水文、气象观测、预警、预报，制定和落实避险方案。
　　在山洪重点防治区内不得兴建城市、村镇、居民点以及工厂、矿山、铁路、公路干线和其他建设项目；必须兴建时，应当征得当地水行政主管部门的同意；已经建在受山洪威胁地区的，必须采取防御措施。
　　第十条　经批准的防洪规划，各级人民政府应当组织有关部门和地区分级、分步实施，确保完成。跨行政区域的防洪规划，由其共同的上一级人民政府组织实施。
　　第十一条　防洪规划确定的河道整治用地、规划建设的堤防用地及扩大或者开辟的人工排洪道用地，应当依照防洪法第十六条划定为规划保留区，并予以公告。
　　规划保留区内，不得建设与防洪无关的工矿工程设施和其他建设项目及扩展居民区；国家工矿建设项目确需占用规划保留区内土地的，应当按照国家规定的基本建设程序报请批准，并征求有关水行政主管部门的意见，经确认不妨碍防洪规划的实施后，方可依法办理土地征占用手续。
　　对妨碍防洪规划实施的规划保留区内现有工矿工程设施及村屯，由旗县级以上人民政府按照管理权限有计划地组织外迁。


第三章　治理、防护与管理


　　第十二条　防治洪水应当蓄泄兼施，标本兼治，工程与生物措施并用。
　　各级人民政府应当组织水行政主管部门和有关部门有计划地开展流域林草植被建设，在山区、沙区积极实行退耕还林还草，加强流域特别是水土流失严重的中上游地区水土保持综合治理。
　　第十三条　旗县级以上人民政府水行政主管部门应当会同其他有关部门根据防洪规划制定河道整治、涝区治理、病险水库和水利枢纽除险加固、河流控制性工程和城市防洪排涝设施建设及水土保持治理的年度计划，报本级人民政府批准后组织实施。对严重影响防洪排涝的河段及工程，应当制定应急措施，报本级人民政府批准后，及时安排资金进行整治。
　　第十四条　整治河道和修建堤防工程，应当按照规划治导线实施。江河、河段规划治导线的拟定与批准，按照本办法第七条规定的防洪规划编制与批准权限执行。
　　第十五条　河道管理按照水系统一管理和分级管理相结合的原则实施。
　　黄河、辽河、嫩江内蒙古段干流，在上级有关部门的统一领导下，由自治区水行政主管部门依法实施管理；黄河、辽河、嫩江的重要一级支流由河流所在地的盟市水行政主管部门负责管理；其他河流由河流所在地的旗县级水行政主管部门负责管理。
　　跨盟市河流的重要河段，由自治区水行政主管部门负责管理，跨旗县河流的重要河段，由所在盟市水行政主管部门负责管理。
　　自治区水行政主管部门管理的江河、河段，可以授权盟市水行政主管部门管理。
　　第十六条　河道、湖泊及水利工程的管理范围由旗县级以上人民政府按照国家和自治区的有关规定划定，并予以公告。
　　第十七条　在河道管理范围内采砂、淘金、取土必须服从河道整治规划，保障行洪安全，按照《中华人民共和国河道管理条例》有关规定办理许可证，并依法交纳管理费。
　　第十八条　禁止围垦河道、库区及蓄滞洪区。在防洪法实施前已围垦的，必须服从防洪需要，围垦　　的土地不得作为承包地，因防洪造成损失的，不予补偿。
　　第十九条　占用河道、湖泊管理范围内的土地，建设跨河、穿河、穿堤、临河的桥梁、码头、道路、渡口、管道、缆线、取水、排水等工程设施，应当按照水行政主管部门批准的位置和界线安排施工；工程设施竣工后，建设单位应当及时清理现场，恢复原状，保证行洪安全畅通。
　　第二十条　黄河、辽河、嫩江内蒙古段沿河地区为自治区重点防洪区。按照自治区防洪规划要求，由自治区人民政府水行政主管部门划定重点防洪对象，报自治区人民政府批准，并予以公告。
　　盟市、旗县应当结合本地区实际，确定重点防洪地区和对象。
　　第二十一条　防洪工程建设项目的勘察、设计、施工、监理及重要设备、材料的采购，应当依法实行公开招标、投标。
　　防洪工程实行项目建设单位负责，监理单位监控，施工单位保证，设计单位配合，人民政府统一监督的质量管理体制。
　　各级人民政府水行政主管部门要加强对防洪工程设施质量的监督管理，防洪工程建设项目的设计、建设、施工、监理单位应当建立健全内部质量管理制度，保证防洪工程的建设质量。
　　第二十二条　各级人民政府应当组织水行政主管部门和有关部门加强防洪设施的定期检查和监督管理。对病险水库、险闸、险堤，水行政主管部门和有关部门应当组织进行除险加固，有关人民政府应当优先安排所需资金。


第四章　防汛抗洪


　　第二十三条　防汛抗洪工作实行政府行政首长负责制，统一指挥、分级分部门负责。
　　各级人民政府应当将防汛抗洪任务逐级落实到有关部门、单位和个人。对重点险工险段、险库险闸及与防汛抗洪有关的水利工程，要具体明确各有关领导的责任，并报上一级防汛指挥机构备案。
　　第二十四条　旗县级以上人民政府设立防汛指挥机构，负责领导、组织、指挥本行政区域的防汛抗洪工作，在本级水行政主管部门设立常设防汛办事机构，具体负责防汛指挥的日常工作。
　　同一流域内的有关地区要建立防洪协调制度，根据洪涝规律和上下游、左右岸的关系，共同采取措施，互相配合，形成流域联合防洪体系。
　　第二十五条　各级防汛指挥机构的主要职责：
　　（一）在上级防汛指挥机构和本级人民政府的领导下，统一指挥本地区的防汛抗洪工作，协调处理有关问题；
　　（二）部署和组织本地区的防汛检查和各项准备工作，督促检查水毁工程修复，依法清除阻水障碍及处理影响安全度汛的有关问题；
　　（三）制定和组织实施防御洪水方案及防洪工程汛期调度运用计划，贯彻执行上级防汛调度指令；
　　（四）及时掌握汛情信息，组织指挥抗洪抢险，负责发布本地区的汛情、灾情通告；
　　（五）负责防汛经费和物资的计划、管理和调度，以及防汛抢险队伍的组织、调配；
　　（六）开展防汛宣传教育，组织抢险技术培训和演练。
　　第二十六条　在汛期，气象、水文、城建、交通运输、邮电通讯、电力、民政、卫生防疫、新闻宣传、公安、石油、物资等部门应当在本级防汛指挥机构的统一指挥下，做好各自职责范围内的防汛抗洪工作。
　　第二十七条　旗县级以上人民政府根据流域综合规划、防洪工程实际情况和国家规定的防洪标准，制定防御洪水方案和防洪工程的汛期调度运用计划，其制定和批准权限按下列规定执行：
　　（一）属国家规定由国家防汛指挥机构和流域管理机构制定的防御洪水方案，按照《防洪法》第四十条规定执行。
　　（二）跨行政区域江河的防御洪水方案，由其共同的上一级人民政府防汛指挥机构会同有关地方人民政府制定，报共同的上一级人民政府批准。
　　（三）其他江河的防御洪水方案，由江河所在地旗县级人民政府防汛指挥机构制定，报同级人民政府批准。
　　（四）红山水库和三盛公水利枢纽的防御洪水方案，由自治区人民政府防汛指挥机构制定，报自治区人民政府批准；其他水库及水利枢纽的防御洪水方案，按照分级管理权限由旗县级以上防汛指挥机构制定，报同级人民政府批准。
　　第二十八条　各级人民政府应当组织有关部门做好防汛物资的储备工作，在险情多发地段，应当按工程建设用料加倍储备抢险物资。受洪水威胁的单位要储备必要的防汛抢险物资。
　　第二十九条　自治区汛期分为洪汛期和凌汛期。洪汛期为每年的六月中旬至九月中旬，凌汛期为每年十一月中旬至翌年四月中旬。旗县级以上人民政府防汛指挥机构可以根据汛情宣布提前或者延长本行政区域的防汛期，并报上一级人民政府防汛指挥机构。
　　第三十条　各级人民政府防汛指挥机构、水行政主管部门或者授权的水文机构负责向社会发布水文预报和汛情公告，其他部门和单位不得发布。
　　气象部门和水文部门及水利工程管理单位，应当建立并完善洪涝、冰凌灾害监测、预报系统，及时准确地向防汛指挥机构提供雨情、水情、凌情预报和工作情况等信息。
　　第三十一条　在紧急防汛期，防汛指挥机构行使防洪法第四十五条规定的物资调用权和紧急处置权时，有关单位和个人必须服从；对不服从调用和紧急处置的，防汛指挥机构可以强制执行。
　　第三十二条　在汛期，防汛指挥车辆和抢险救灾车辆免交过路（桥）费。防汛车辆标志按行政区域由防汛指挥机构制发，通行证由交通部门统一办理。
　　第三十三条　各级人民政府应当加强水行政执法队伍建设。各级水政监察组织受水行政主管部门的委托，负责所辖区域内的防洪执法监督管理。
　　第三十四条　河道、湖泊、库区管理范围内阻碍行洪的建筑物、构筑物和林木、高杆作物等，按照谁设障、谁清除的原则，由旗县级以上人民政府防汛指挥机构责令限期清除；逾期不清除的，由防汛指挥机构组织有关部门强行清除，所需费用由设障者承担；涉及两个以上行政区域的阻水障碍物，由上一级人民政府防汛指挥机构组织清除。
　　第三十五条　与防洪有关的水利工程采取承包、租赁、股份制或股份合作制等方式经营的，应当明确防汛责任。经营者必须服从水行政主管部门的监督管理和防汛调度，保证工程的安全运行和防洪排涝等功能的正常发挥。
　　第三十六条　中国人民解放军、警察部队和民兵在自治区执行防汛抗洪任务时，各级人民政府和防汛指挥机构应当为其提供便利条件，做好有关的后勤保障工作。


第五章　保障措施


　　第三十七条　防洪资金按照政府投入为主同受益者合理承担相结合的原则，多层次、多渠道筹集。
　　各级人民政府应当将河道、湖泊治理和防洪工程设施的建设、维护列为基本建设的重点，纳入财政预算，并随着经济发展，逐步提高财政投入水平。
　　城市防洪工程设施建设和维护所需资金，由城市人民政府筹集，并优先予以保证。
　　旗县级以上人民政府应当设立水利建设基金，用于防洪工程和水利工程的建设与维护。具体办法由自治区人民政府规定。
　　依照防洪法和国务院有关规定，在防洪保护区范围内，征收河道工程修建维护管理费。具体征收使用管理办法由自治区人民政府规定。
　　第三十八条　防洪资金的使用范围：
　　（一）防洪工程设施建设、维护和修复；
　　（二）防洪的水文测报及通信、电力、气象设施等的建设、维护和修复；
　　（三）遭受洪涝灾害地区的抗洪抢险和水毁工程的修复；
　　（四）防汛工作经费；
　　（五）储备防汛物资。
　　第三十九条　各级财政、计划和水利部门要加强防洪资金的管理，保证防洪工程设施建设维护资金及时到位和配套资金的足额落实。
　　防洪资金必须专款专用，不得截留、挪用。审计机关要严格审计监督。


第六章　法律责任


　　第四十条　违反本办法第十四条、第十八条、第十九条规定的，按照防洪法的有关规定追究法律责任。
　　第四十一条　因设计、建设、施工、监理单位的违法行为造成防洪工程质量事故的，按照《中华人民共和国建筑法》的有关规定给予行政处罚；构成犯罪的，依法追究其刑事责任。
　　第四十二条　截留、挪用防洪、救灾资金和物资，尚不构成犯罪的，给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第四十三条　本办法规定的行政处罚和行政措施，由旗县级以上人民政府或者水行政主管部门决定。应当给予治安处罚的，按照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定执行。
　　第四十四条　国家工作人员在防洪工作中，滥用职权，玩忽职守，徇私舞弊，严重影响防洪或者造成人身和财产重大损失的；拒不执行防御洪水方案、防汛抢险指令或者蓄滞洪方案、汛期调度运用计划等防汛调度方案的，不构成犯罪的，给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。


第七章　附　　则


　　第四十五条　本办法自公布之日起施行。

国内担保合同中“独立担保条款”的法律效力

樊华

　　甲企业与乙企业订立借款合同，丙企业为乙企业的债务向甲企业提供担保，并在合同中明确约定：“担保合同的效力独立于被担保的借款合同。借款合同无效并不影响本合同的效力”，后甲、乙企业之间的借款合同被认定为无效，由于涉及到对独立担保条款法律效力的认识不同，对丙企业是否应当承担担保责任以及如何承担担保责任，存在不同观点：

　　观点一认为，丙企业不再依据担保合同承担担保责任，而是按照《关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》（以下简称担保法司法解释）第八条承担相应的民事责任，理由如下：一、担保合同是一种从合同。它以主合同的存在和生效为存在的前提，主合同不成立，从合同就不能有效成立；主合同转让，从合同即不能单独存在；主合同被宣告无效或被撤销，从合同也将失去法律效力；主合同终止，从合同亦随之终止。本案中主合同因甲乙企业之间非法借贷，应被认定无效，因而作为其从合同的丙企业与甲企业之间的担保合同当然应被认定无效，故丙企业不应依照该担保合同承担担保责任；二、虽然担保合同中有独立担保条款，但此类独立的、非从属性的担保合同只能适用于涉外经济、贸易、金融等国际经济活动中，而不能适用于国内经济活动。在国内担保活动中，对其适用范围应当予以限制，否则将给国内担保法律制度带来重大影响；三、依据担保法司法解释第八条的规定，主合同无效导致担保合同无效的，视担保人有无过错，分别承担不同的民事责任，即担保人无过错的，担保人不承担责任；担保人有过错的，担保人承担民事责任的部分，不应超过债务人不能清偿部分的三分之一。

　　观点二认为，丙企业应当依据担保合同承担担保责任，理由如下：一、《中华人民共和国担保法》第五条第一款明确规定：“担保合同是主合同的从合同，主合同无效，担保合同无效。担保合同另有约定的，按照约定。”基于这一规定，担保合同当事人双方可以对担保合同的效力与主合同效力之间的关系另行约定。本案中甲企业与丙企业正是基于此，在担保合同中明确约定担保合同的效力不受主合同效力的影响，担保合同不因主合同的无效而无效。这一约定既未违反法律规定和社会公德，亦未扰乱社会经济秩序或损害社会公共利益，对其效力应当予以肯定。因此，在主合同无效的情况下，丙企业仍应依约承担担保责任。二、《中华人民共和国合同法》第四条明确规定“当事人依法享有自愿订立合同的权利，任何单位和个人不得非法干预”，这一条款确认了合同自由原则，赋予合同当事人依法享有选择合同内容的自由，因此应当充分尊重当事人享有的合同自由及意志自由。具体到本案中，丙企业自愿与甲企业约定担保合同的效力不受主合同效力的影响，故在主合同无效的情况下，丙企业仍应依约承担担保责任。

　　之所以会产生上述分歧，与对《中华人民共和国担保法》第五条第一款“担保合同是主合同的从合同，主合同无效，担保合同无效。担保合同另有约定的，按照约定”的不同理解密切相关。欲辨清上述两种意见孰是孰非，先理清《中华人民共和国担保法》第五条第一款的真实意思才是根本。

　　从文义解释的角度出发，该款前半句规定“担保合同是主合同的从合同，主合同无效，担保合同无效”，已经明确了主合同与担保合同之间的从属关系。后半句以“担保合同另有约定的”起句，句中“另有约定”究竟是对什么另有约定？有学者认为，该约定是否定主合同与担保合同之间从属关系的约定，即确认主合同的效力与担保合同的效力不具有从属关系，两合同的效力互不受影响，只要担保合同有效成立，即具有法律效力。但是，若仅作此理解，则“另有约定”的概念过于宽广，似乎主合同与担保合同是互不影响的两个合同，两合同之间存在的内在关联性得不到体现。因此，又有学者从限制性解释的角度出发，主张此处“另有约定”应理解为当事人约定担保人对无效合同的后果负担保责任，即对债务人因主合同无效而应产生的责任承担担保责任的约定。这一理解，弥补了文义解释说对主合同与担保合同内在关联性的忽略。

　　综合考虑以上两种解释，笔者认为，《中华人民共和国担保法》第五条第一款中“另有约定”的真实意思应是，双方可以通过约定否定主合同与担保合同之间单纯的从属关系，并且同时约定担保人对债务人因主合同无效而应承担的责任承担担保责任。担保人对主合同债权的担保与对债务人因主合同无效而应承担的责任的担保是两种不同的责任，前者是对主合同债务人履行债务的担保，后者是对主合同无效时债务人承担责任的担保。在主合同无效的情况下，前者因担保合同的无效而无效；后者由于明确了是对债务人因主合同无效而应承担的责任进行担保，故担保合同仍然有效，担保人仍须承担相应的责任。换言之，在主合同无效的情况下，主合同债权人与债务人之间的债权债务关系已转变为围绕对主合同无效应负的责任展开，此时若存在债务人应履行的债务，则应为债务人因主合同无效而应承担的责任。因此，对主合同与担保合同之间的效力关系“另有约定”，只能是担保人与债权人就是否对债务人因主合同无效而产生的责任承担担保责任进行约定。也只有在这种约定的情况下，担保合同的效力才具有独立性，可以不因主合同的无效而无效。因为，此时的担保合同所针对的恰恰是主合同无效后的担保责任，对其法律效力的认定自然不受主合同无效的影响。从这个意义上讲，简单地规定担保合同具有独立性，但未明确在主合同无效的情况下，担保人对债务人因主合同无效而产生的责任承担担保责任，则在我国现有担保法律下，应当认定为无效。因为在通常情况下（除非上述提到的明确约定才使得担保合同具有独立性），担保合同是一种从合同，它以主合同的存在和生效为前提，主合同不成立，从合同就不能有效成立。

　　基于以上分析，笔者认为，由于丙企业仅与甲企业约定“担保合同的效力独立于被担保的借款合同。借款合同无效并不影响本合同的效力”，而未明确约定担保人对债务人因主合同无效而产生的责任承担担保责任，故这种约定是无效的，丙企业与甲企业之间的担保合同，因主合同的无效而无效，至于丙企业的责任，则根据担保法司法解释第八条的规定，视丙企业有否过错，承担相应的民事责任。反之，如果本案中担保合同规定了担保人对债务人因主合同无效而产生的责任承担担保责任，则不论丙企业有否过错，均应依照此约定承担担保责任，换言之，此时担保法司法解释第八条不再适用。

　　（作者单位系上海市第二中级人民法院）