深入推进社会管理创新之浅谈
　　　　　　　　　　　　　　　　——从基层法院视角解读

伴随着社会的发展进步，社会管理创新在整个社会构建过程中正在不断向前推进。人民法院作为社会管理体系中的重要组成部分，如何运用和发挥审判职能推进社会管理创新，已成为必须探讨的重大理论课题，受到理论界和实务界的高度关注。笔者作为多年从事基层法院工作的法律人，受理论水平所限，无法从宏大理论视角对这一更为宏大的社会课题进行研究，仅结合自己的亲历亲为谈一浅陋的思考和体会。
一．社会管理创新的内涵及受到关注的社会背景
在谈论社会管理创新之前，我们有必要先对社会管理进行简要解读。通说认为，社会管理是政府和社会组织为促进社会系统协调运转，对社会系统的各个组成部分、社会建设的各个环节以及社会公共事务进行组织、协调、服务、监督和控制的过程。应该说，这一定义体现了社会管理的本质，具有高度的政治属性，主要指在国家产生之后的一种社会管理形式，即以政府为主体，以社会组织为辅助。但从人类社会的发展看，社会管理伴生着整个人类的发展史，国家产生之前的部落管理、社会发展过程中衍生出的各种人类意识指导下的组织活动等，同样隶属于社会管理的范畴。
从社会管理的发展看，社会管理形式在不断创新中日渐体系化，并最终形成一门学科。特别是随着社会分工不断精细，社会节构不断调整，社会活动的多元化对社会管理的要求越来越高，从而也赋予社会管理创新更多的内涵。主流观点认为，社会管理创新是在现有社会管理条件下，研究并运用新的社会管理理念、社会管理知识、社会管理技术、社会管理方法和社会管理机制等，对传统管理模式及相应的管理主体、方式和方法进行拓展和完善，建构新的社会管理机制和制度，以实现社会管理新目标的活动或者这些活动的过程。
从我国当前社会现状分析，受经济、政治、文化等多种因素的影响，加之转型时期各种矛盾凸显和复杂，原先的社会管理模式在诸多领域或环节中都暴露出问题，不能很好地适应构建和谐社会的要求，迫切需要再度审视，并在承继中扬弃。有鉴于此，推进社会管理创新便在社会构建过程中呼之即出，引起党和国家的高度重视。2004年，党的十六届四中全会首次提出，“要加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”;时隔三年，党的十七大报告提出，“要建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，赋予了社会管理创新更深层、更明确的内涵。贯彻中央精神，2009年全国政法工作会议上，“社会管理创新”成为政法机关“三项重点工作”的组成部分，社会管理被纳入更完备的体系性框架之中。由此，人民法院作为国家审判机关，在推进社会管理创新的伟大进程中，既需有所担当，更要有所作为。
二．人民法院在推进社会管理创新中应有的担当
《人民法院组织法》第三条规定：“人民法院的任务是审判刑事和民事案件，并且通过审判活动，惩办一切犯罪分子，解决民事纠纷，以保卫无产阶级专政制度，维护社会主义法制和社会秩序......保障国家和社会主义革命和社会主义事业顺利进行。”从宪政层面分析，人民法院作为审判机关，与军队、警察、监狱等一样系属国家机器，是社会管理体系中的重要主体，其职能是通过行使审判权参与国家主导下的社会管理。但随着社会主义法制建设的不断完善，在构建社会主义和谐社会的实践中，司法职能、司法理念、司法手段等都被赋予了新的含意，人民法院在“为大局服务，为人民司法”的主题引领下，需要以更积极的方式在更广泛的领域参与社会管理。从基层法院视角来看，推进社会管理创新应注重发挥四大司法职能。
　　　　一是发挥刑事审判职能，保障社会秩序。社会管理创新的核心是构建更加和协有序的社会调控机制。从当前国际国内形势来看，虽然和平与发展是主流，但暴力、色情、腐败等各类犯罪仍然充斥于社会的诸多方面，以各种方式和手段破坏着正常的社会管理秩序，甚至威胁着国家政权的稳定。人民法院作为唯一具有刑事审判职能的机关，必须依法严惩严重刑事犯罪，才能使社会管理在安全稳定的政治和社会环境中不断创新。
二是发挥民商事审判职能，调控社会秩序。在社会转型期，各种利益冲突、矛盾纠纷日渐凸显，体现在社会管理体系中就是诸多原有的社会管理秩序被打破，重建的社会管理机制不被遵守，在此过程中，人民法院作为社会矛盾处理的终局者，只有依法化解矛盾纠纷，调节和平衡各种社会关系，并加强对违反社会秩序行为的制裁，才能使社会秩序的打破和重建在可控之中，得到修复，实现创新发展。
三是发挥行政审判职能，规范社会秩序。在以行政机关为主导的社会管理形式下，其特定的性质要求行政机关必须在法的规制下行使管理权。但受典型的“熟人社会”特征影响，加之传统文化浓厚的“人治”络印，长期以来我国的行政权力行使和运作都呈现出诸多的“人治”色彩，法制层面下的规范性不足，严重影响到公共社会管理职能的发挥。随着依法治国的不断推进，行政诉讼法于1990年10月正式实施，以此为标志，对行政行为的司法审查开始步入了法制轨道，人民法院通过撤销、变更、责令重新作出等司法裁决，使行政权力的行使和运作逐步受到法律的约束和监督，行政管理下的公共社会秩序逐步规范。
四是发挥执行职能，维护社会秩序。执行职能是司法职能的延伸，从表象上看，执行保护的是当事的合法权益，但从本质上考量，执行的核心意义在于通过行使司法权，维护约定的或是法律强制性的社会秩序。现实中曾出现的“贱卖法院判决书”的行为，不仅仅是当事人对自我权利的一种过激救济行为，更是社会秩序不被遵守而期待得到国家救济的一种权利要求。因此，基层法院作为主要的执行主体，更应在执行难的现实中积极探索破解良策，一方面要保护胜诉权益的实现，一方面要通过司法权维护和修复被破坏的社会秩序。
除四大司法职能外，人民法院作为推动和参与社会管理创新的中坚力量，在全面构建社会主义和谐社会的大潮中，已不再仅仅局限于审判职能的运用，诸如矛盾化解、司法便民措施、社会风险评估、社区矫正、涉法信访、司法宣传、司法调研、民意沟通等机制的探索和建立，都是人民法院在法律框架之下推进社会管理创新的重要职能。
三．人民法院在社会管理创新中应注意的问题
深入推进社会管理创新，是政法工作的三项重点之一，更是人民法院延伸和拓展司法的社会责任。但作为法律实施的重要主体，必须坚持在法律框架之下去谋划，去开拓，以任何理由去突破法律底线都是不可取的危险行为，那样不仅不可能推进社会管理创新，甚至可能带来社会管理秩序的混乱，司法权威的弱化。从司法实践来看，应重点注意以下五方面的问题。
一是法治理念的问题。正确的行动必须建立在正确的理念指导之下。回顾建国以来的法治发展史，受特定历史条件及西方“三权分立”司法模式的影响，我国的法治理念曾一度陷入偏颇认识，所出现的“砸烂公、检、法”现象，以及不顾中国国情所滋生出的“西方司法模式”情结，都曾让我们的法治建设走入了误区。可喜的是，随着中国特色社会主义理论的不断完善，中国特色社会主义法治理念最终被确立，从而将我国的法治建设引入了正确的轨道。
二是职能定位的问题。社会管理是一个庞大的社会系统工程，人民法院只是其间不可忽缺的重要组织部分，行使的审判权是宪法和法律赋予的职能。因此，在推进社会管理创新的实践中，必须清醒地认识到司法机关在国家管理中的定位，既不能失位、虚位，更要防止越位、错位，将不属于司法职能范畴下的其他公共事务管理职能包揽于身。如实践中将党的政策调整下的边缘性问题、立法失却下的社会性问题纳入司法程序，都是一种越位的表现，给人民法院工作带来很大被动。
三是能动司法的问题。2009年王胜俊院长首次提出“能动司法”理念，随后即成为司法理论探讨和实践的高频词，并成为当下司法工作的导向。该理念的核心价值毋庸置疑，需要明确的是能动司法解决的主要是司法职能的实现问题，而不是司法程序的问题。因此，绝不可以能动为借口主动司法，颠覆司法被动性的价值取向，影响司法公正，损害司法权威。司法实践中出现的频频光顾单方，站在当事人立场上为其出谋划策，甚至利用身份影响提供各类服务和事前无原则承诺的现象，都必须坚决避免。
四是外部协调的问题。人民法院要在推进社会管理创新中发挥其应有的作用，必须坚持在党的领导下，在人大的监督下加强与相关部门的协调，绝不能把司法独立理解成“司法孤立”，游离于社会管理体系之外，这样不仅不利于发推进社会管理创新，更可能使法院工作失去社会基础、群众基础，如在克服执行难上、在化解涉诉信访矛盾上，如果不能形成党委领导下的联动机制，这些问题都将很难彻底解决。
五是内部创新的问题。人民法院内部创新作为社会管理创新的一个方面，理应纳入到整个社会管理创新体系之中。但从实践来看，受司法职能的社会属性影响，我们更多关注的是服务大局、维护稳定、关切民生等方面的创新，体现出较强的公共社会管理创新特征，而对于内部管理机制的创新缺乏应有的重视，或者说是受经费、人事等方面的困扰，一些实质性的创新举措很难推动下去。如案多人少压力、干警待遇不高等问题，都不容忽视。
四．人民法院推进社会管理创新的路径选择及我院的实践经验
人民法院推进社会管理创新，必须立足自身的职能定位，深刻分析当前社会发展对司法工作的要求，不断强化审判职能，合理延伸司法功能，努力推进内部创新，才能更好地服务于社会管理创新。结合我院工作实际，应着力把握以下五方面工作。
一是要在服务大局中推进社会管理创新。在我国的政体中，人民法院是党领导下的审判机关，司法权是党的执政权的有机构成，是党领导人民管理国家和社会公共事务的重要方式，司法事业作为党的事业的一部分，必须坚持在党的领导下，将其融入党和国家的大局工作中去谋划，去推进。实践中，我们坚持以政治立院，将政治理论教育常抓不懈，教育和引导法官要切实树立大局意识、责任意识、法律意识，坚定信念做中国特色社会主义建设者、捍卫者；司法审判中，我们紧紧围绕县域经济社会转型跨越发展这一中心，积极探索实践，不断拓展司法审判工作的广度和深度，以良好的司法成效服务了全县大局工作。
二是要在执法办案中推进社会管理创新。王胜俊院长在福建调研时指出，法院是审判机关，职责就是办案，讲服务大局，讲人民性，都必须主要通过执法办案体现出来。从司法的性质来看，人民法院运用审判职能惩治犯罪、化解矛盾、处理纠纷的过程，本就是发现社会问题，调节社会关系，弥补管理漏洞，修复社会秩序的过程，是通过法的规制参与社会管理的一种方式。离开了执法办案，人民法院推进社会管理创新也就失去了载体。作为基层法院，我们始终把执法办案作为第一要务，努力运用审判职能维护社会稳定，服务经济发展，促进社会和谐，在积极推进社会管理创新的过程中，更为社会管理创新体系构建营造了良好的法治环境。
三是要在职能延伸中推进社会管理创新。在构建社会主义和谐社会的新形势下，面对各类社会矛盾和社会关系的复杂多样，人民法院必须与时俱进，根据社会发展的需求，不断延伸和拓展司法审判职能，才能在更广泛的领域推进社会管理创新。近年来，我院立足促进社会和谐稳定，积极探索少年审判工作新思路，坚持深入监所开展回访帮教，积极参与社区矫正，有效减少社会对抗，维护了社会稳定。在民商事领域，贯彻“调解优先，调判结合”的原则，开拓创新，率先在全省设立“茶座调解室”，取得了良好社会效果；今年以来，着力推进诉讼调解工作的深层发展，研究制定诉前调解工作制度，为推进社会矛盾化解搭建了又一平台。针对倍受关注的执行难问题，在努力构建“执行联动”、“执行威慑”机制的同时，积极争取县委政法委支持，在形成执行救助机制上也迈出了新步伐。
四是要在司法为民中推进社会管理创新。人民性是司法制度的本质属性，司法为民是审判工作的必然要求。基层法院与群众最近，在推进社会管理创新中必须始终坚持司法为民宗旨，把实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益作为司法审判工作的落脚点。以司法为民为抓手，我们经充分调研，在西部三个乡镇设立了巡回审判点，便利了群众诉讼；按照最高法院关于“窗口”建设的要求，完成立案信访大厅改造工程，完善和健全了功能，提高了服务水平；坚持畅通民意沟通表达渠道，适时邀请人大代表、政协委员及社会其他阶层人员召开座谈会，广泛听取意见和建议，努力改进工作，积极回应社会关切，赢得了更多的理解和支持。
　　　　五是要在提升能力中推进社会管理创新。推进社会管理创新是一项系统的社会工程，不仅需要务实的态度，更需要有完善的理论作支撑，是智慧和能力的集中展现。因此，人民法院要推进社会管理创新，必须注重加强对社会管理的司法调研和理论研究，通过提升司法能力，增强司法水平，从而在自我创新中推进社会管理创新。作为基层法院，我们在人才相对紧缺的现实面前，坚持加强组织建设、队伍建设、作风建设，不断完善管理机制，不懈夯实基层基础，努力提升司法决策能力、司法审判能力，提高司法管理水平、司法服务水平，为推进社会管理创新奠定了坚实的基础。
　　　　
　　　　 （陵川县人民法院 李东明 赵如水）
湖北省十堰市人民政府


十堰市人民政府关于印发《十堰市爱国卫生工作管理规定》的通知

十政发[1998]76号
各县市区人民政府，白浪开发区管委会，市政府各部门，各县级事业单位，各大中型企业:
　　《十堰市爱国卫生工作管理规定》已经市政府研究同意，现予印发，请认真贯彻实施。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　一九九八年九月十八日

　　　　　　　　　　　　　十堰市爱国卫生工作管理规定

　　　　　　　　　　　　　第一章　总　则
　　第一条　为了加强爱国卫生工作，保护人民身体健康，促进社会主义物质文明和精神文
明建设，根据国家有关规定，结合本市实际情况，制定本规定。
　　第二条　爱国卫生运动是由政府组织，地方负责，全民参与，增强社会卫生意识，提高
环境质量，生活质量，保障人民健康水平为目的的群众性、社会性活动。
　　第三条　各级人民政府应把爱国卫生工作纳入国民经济建设和社会发展总体规划，按照
国家和本省的有关规定，制定本地区爱国卫生发展规划，实行目标管理责任制和爱国卫生运
动委员会单位分工负责制，使爱国卫生工作更好地为经济建设和社会发展服务。
　　第四条　政府各有关行政机关应依照国家法律法规，加强爱国卫生工作行政管理活动。
　　第五条　参加爱国卫生运动是每个公民的权利和义务。
　　第六条　本市行政区域内的单位和个人均应遵守本规定。

　　　　　　　　　　　　　　第二章　职责与机构
　　第七条　爱国卫生工作包括以下内容:
　　(一)开展环境卫生、食品卫生、饮水卫生、公共卫生；加强基础设施建设，开展除害防
病工作；
　　(二)开展农村改水改厕和环境卫生综合治理工作；
　　(三)开展企业、事业单位的环境卫生污染和各种职业性危害的防治工作；
　　(四)开展卫生宣传和健康教育活动；
　　(五)开展其他爱国卫生工作的各项活动。
　　第八条　各级人民政府应设立爱国卫生运动委员会。
　　其主要职责是:
　　(一)贯彻执行爱国卫生工作政策，制定规划、措施；
　　(二)指导、检查爱国卫生和疾病防治工作；
　　(三)宣传组织全社会成员参加爱国卫生活动；
　　(四)进行社会卫生监督、效果评价，制定各项卫生检查评比标准、办法，组织开展检查
评比活动，进行表彰命名；
　　(五)完成同级人民政府交办的其他有关爱国卫生工作任务。
　　县(市)以上爱国卫生运动委员会设立办公室，负责处理爱国卫生工作日常事务。
　　第九条　机关、团体、学校、街道、企业事业、部队等单位均应设立爱国卫生组织，在
本地区爱国卫生运动委员会的指导下负责开展本单位的爱国卫生工作。

　　　　　　　　　　　　　　第三章　制度与管理
　　第十条　爱国卫生工作实行目标管理制度。其目标纳入本地区、本单位的目标管理内容。
　　第十一条　城市、城镇应加强卫生基础设施建设，开展创建卫生城市、城镇活动。
　　农村应开展以改善饮水卫生条件、修建卫生厕所和搞好环境卫生为重点的卫生乡、村建
设活动。
　　第十二条　在全市实行如下爱国卫生制度:
　　(一)每年4月为爱国卫生月，重点解决社会卫生的突出问题；
　　(二)城市、城镇各单位实行门前清扫保洁、绿化、美化、清除垃圾污物制度，逐步禁止
“白色污染”，提高环境质量。
　　(三)提倡建立卫生劳动日制度，每周星期五下午为卫生劳动日。
　　第十三条　个人和单位都应按照国家和省规定的标准，搞好室内卫生和规定范围内的室
外环境卫生。
　　每个公民都应自觉维护公共卫生，禁止随地吐痰、便溺、乱扔垃圾、烟头、纸屑、果皮
(壳)。
　　第十四条　车站、医院、商店、影剧院、大礼堂等公共场所除专设地点外禁止吸烟。禁
止在托儿所、幼儿园、中、小学校、少儿活动中心等未成年人集中活动的场所内吸烟。
　　禁止吸烟场所应设有明显的禁止吸烟标志。
　　第十五条　街道办事处、居民委员会、村民委员会，应定期组织辖区内的单位和居民进
行杀灭老鼠、苍蝇、蚊子、蟑螂等病媒生物的活动，消灭病媒生物的孳生场所。
　　单位和居民应参加杀灭各种病媒生物活动。
　　第十六条　市区内禁止饲养家禽家畜，严格限制养犬，养犬应按规定到公安部门登记，
定期持卡到有关部门注射疫苗。
　　第十七条　严格管理灭鼠药物和杀灭病媒生物药品。凡在十堰市辖区内经营灭鼠药物如
杀灭病媒生物药品的单位和个人必须依法办理审批手续。
　　禁止生产、销售没有标明批准文号、商标，使用说明、出厂和有效日期、厂名、厂址的
灭鼠药物及杀灭病媒生物的药品。
　　第十八条　建立和完善各级健康教育、宣传网络，有计划地开展各种形式的社会卫生宣
传和健康教育活动。
　　各级各类学校均应按国家和省规定的教学计划开设健康教育课，托幼、少儿机构应当开
展卫生保健常识教育。
　　新闻出版、报纸、广播电影电视、文化等部门应采取多种形式，做好爱要卫生宣传工作。
　　个人和单位都应接受和参加健康教育活动。

　　　　　　　　　　　　　　　　第四章　检查和监督
　　第十九条　各级爱国卫生运动委员会负责组织对本辖区的爱国卫生工作进行监督检查。
　　监督检查应制定计划。各地区每年定期进行综合性卫生检查。
　　第二十条　县以上爱国卫生运动委员会聘任爱国卫生监督员，监督员由各级爱国卫生运
动委员会成员单位根据各自职能进行聘任。
　　第二十一条　爱国卫生监督员的职责:
　　(一)开展本辖区爱国卫生的监督、检查和指导工作。
　　(二)参与调查处理违反本规定的行为。
　　第二十二条　街道办事处，乡、镇政府和有关单位应设立爱国卫生检查员，协助爱国卫
生监督员进行工作。
　　第二十三条　单位和个人有权制止或向爱国卫生运动委员会举报违反本规定的行为。

　　　　　　　　　　　　　　第五章　奖励与处罚
　　第二十四条　各级爱国卫生运动委员会对开展爱国卫生活动，科研和管理工作中成绩显
著的单位和个人给予奖励。
　　对在开展爱国卫生工作中成绩特别突出，贡献巨大的单位和个人，可按国家和省有关规
定申报，由本级或上级人民政府授予荣誉称号。
　　第二十五条　有下列情形之一者，应撤销爱国卫生荣誉称号:
　　(一)弄虚作假骗取荣誉称号的；
　　(二)卫生质量明显下降的。
　　第二十六条　违反本规定第十二条第一款和第十五条规定的，给予通报批评。
　　违反第十二条第二款规定的，责令限期改正，逾期不改的追究单位负责人责任。并按有
关法规予以处罚。
　　第二十七条　违反本规定第十三条第二款、第十四条第一款的，依照十政办发［1998］
93号文件的规定进行处罚。
　　第二十八条　违反本规定第十七条第二款规定应立即就地封存、处理，并按有关法规对
责任人给予行政处罚。
　　第二十九条　违反本规定的行为，由法律法规规定有处罚权的行政执法机关进行处罚，
行政执法机关不依法处理的，县以上爱国卫生运动委员会应督促该机关依法处理；对拒不依
法执法的行政机关，爱国卫生运动委员会应提请本级政府或该机关的上级机关处理。
　　第三十条　拒绝、阻碍爱国卫生监督员依法执行公务构成危害社会治安的，由公安机关
依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》依法处罚。
　　第三十一条　爱国卫生监督员及其他有关国家机关工作人员在爱国卫生监督检查工作中，
滥用职权，玩忽职守，徇私舞弊或借机报复的，由其所在单位或上级机关给予行政处分。
　　第三十二条　违反本规定，构成犯罪的，依法追究其刑事责任。
　　第三十三条　当事人对行政处罚决定不服的，可申请复议或提起行政诉讼。当事人逾期
不申请复议，不起诉又不履行处罚决定的，作出处罚决定的机关可以申请人民法院强制执
行。

　　　　　　　　　第六章　附　则
　　第三十四条　本规定具体应用中的问题由市爱国卫生运动委员会负责解释。
　　第三十五条　本规定自发布之日起施行。