尹腊梅 华东政法大学 副教授



一、问题的提出——《担保法》第20条的适用范围
我国《担保法》第20条基于保证债务的从属性，规定“一般保证和连带责任保证的保证人享有债务人的抗辩权。债务人放弃对债务的抗辩的，保证人仍有权抗辩”。据此，当主债务上附有抗辩权时，保证人就可以向债权人主张抗辩权。然而该条未提及当债务人享有的不是抗辩权，而是事实抗辩或是形成权时，保证人能否向债权人行使这一权利，导致适用范围上的争议。对此作一认真探讨实为必要。
设甲向乙订货，丙作为甲的保证人承担连带保证责任。在丙履行保证债务之前，丙得知甲乙之间的买卖合同系乙胁迫所为，依法可予撤销，则：(1)乙向甲要求履行合同，而甲(向法院)诉请撤销合同，后来乙就向丙要求履行保证责任，丙是否可以拒绝履行？(2)若乙在甲行使撤销权之前请求丙履行保证债务，丙能否拒绝履行？(3)若丙得知甲对乙有到期债权可供抵销，在甲未行使抵销权之前，丙能否在相应范围内拒绝向乙履行保证债务？
在上例中，问题(1)涉及的是事实抗辩(甲向乙主张撤销其意思表示导致合同归于不存在，从而取得给付义务不存在的抗辩)，问题(2)和(3)涉及的是形成权(甲拥有的撤销权和抵销权均为形成权)。而依传统民法之通说，抗辩权和形成权并不相同，前者指的是妨碍请求权行使的权利，后者则是指能够消灭请求权的权利；抗辩权和事实抗辩也是不同的概念，前者指的是权利被妨碍的抗辩，后者指的是权利不存在或者已经消灭的抗辩。如此看来，若严格依据语义解释，只规定了抗辩权的《担保法》第20条第1句对于上述情形似乎并无适用之余地，除非运用某种法律解释方法对其进行解释——“举轻明重”。
二、举轻明重——源自《唐律》的法律解释方法
《唐律》规定：“诸断罪而无正条，其应出罪者，则举重以明轻；其应入罪者，则举轻以明重。”所谓举重明轻，指的是如果律文中更重的情节都未入罪，那么情节轻的行为更不应入罪。所谓举轻明重，则指如果律文中规定的更轻的情节都已入罪，情节重的行为就更应入罪。[1]举重明轻和举轻明重的运用可以弥补法律规定的不足，对需要规范调整却法无明文的社会关系进行调整。不过在刑事领域，因其分寸难以掌握，在罪刑法定和保障人权等原则的要求下，现代刑法一般禁止不利于被告人的类推，而允许有利于被告人的类推。唐律中“出罪时举重明轻”的方法也就常在为被告人辩护时得以运用，相反，“入罪时举轻明重”的方法则极少被运用。[2]
举轻明重和举重明轻的方法，本质上是逻辑学在法律领域的运用，因而在私法上也不乏其踪影。在法律解释理论中，这种“理所当然”的解释，被冠之以当然解释或者当然论证(argumentum a fortiori)，在论证中体现为“尚且……当然”或近似句式。[3]如果“某事实较之法律所定者，更有适用该法规之理由”，就可以根据法律所定的情节，当然地推定该更应适用之情节的性质。“如法律规定因过失不法侵害他人权利者，愿负担损害赔偿责任时，则行为人具有故意者，当然更应负损害赔偿责任。”[4]罗马法上“四足动物”作为一个经典的法律解释学案例，[5]放到中国的语境下，也是“举轻明重”之理。
关于举重明轻，德国民法实务上早有运用：例如在BGHZ6．290一案，德国联邦法院认为，合法征收尚且(sogar)应予补偿(德国基本法第14条第三项)，在客观违法征收的情形当然(ers recht)更予以补偿。又如，在拍卖场举手给朋友打招呼的行为是否应理解为应买的意思表示，拉伦茨教授认为“非诚意之意思表示，如预期其诚意之欠缺，不致为人所误解者，其意思表示无效”之规定，可作为否定此项举手为有效意思表示的依据。既然尚欠缺意思表示的非诚意表示尚且无效，在不具表示意识之情形，当然更属无效。[6]
关于举轻明重，我国民事审判实务中有这样一则案例：在“上海日立电器有限公司诉常熟市阪本大金电器有限公司商标专用权侵权案”的终审判决书中，安徽省高级人民法院认为：“最高人民法院《关于审理商标民事纠纷案件适用法律若干问题的解释》规定‘复制、摹仿、翻译他人注册的驰名商标或其主要部分在不相同或者不相类似商品上作为商标使用，误导公众，导致该驰名商标所有人的利益可能受到损害的’属于给他人的注册商标专用权造成其他损害的行为。根据举轻明重的法律逻辑，阪本大金公司复制、翻译、摹仿上海日立公司的‘海立’和‘HIGHLY’驰名商标在类似商品上作为商标使用，误导公众，致使上海日立公司的利益可能受到损害的，理应属于给他人的注册商标专用权造成其他损害的行为。”[7]
三、请求权效力受阻的层次化现象与举轻明重原则
(一)举轻明重的适用前提是适用对象与参照物之间存在要件与效力上的递进关系
由于当然解释包括举重明轻和举轻明重两种截然相反的解释方向，因此在适用时，应首先确定解释的方向，这方向就是法律规定的目的。“然仅就外部份量观察，不得即为当然解释，应就法规目的以决定之。”[8]如果法律规定“禁止牛马通行”的目的是为了防止运力过重损坏路面，那么基于保护路面不被重物损害的目的，比牛马更重的大象自然不能通行。相反，三轮车载着高如山堆的塑料泡沫意图通行，尽管其体积远大于牛马，但在对路面的影响上并不会比牛马严重，因此可以通行。因此在运用当然解释时，必须严格限定参照法条的目的；限定了参照法条的目的，也就可以保证“举轻明重”不至于造成对法条的曲解和滥用。
在此，不妨称法律所举之“轻”为参照物，法律意欲明之“重”为适用对象。关于何者为轻，何者为重，王泽鉴先生指出，所谓“重”者，指其法律要件较宽或法律效果较广，而所谓“轻”者，指其法律要件较严，法律效果较狭。[9]既然是举轻以明重，那么就要求适用对象在法律要件上较参照物更宽，在法律效果上较参照物更广。
《担保法》第20条第1句的目的在于维护保证人的权益，使其避免承担超过主债务人债务的负担，并以抗辩权这种自力救济的方式在相应范围内有拒绝履行的权利。基于这一目的，当债权人的请求权上附有抗辩权(参照物)时，保证人尚且可以据该抗辩权以拒绝履行，那么当债权人的请求权根本不存在，或者已经消灭，或者附有比抗辩权更强的消极权利(适用对象)时，保证人就更可以拒绝履行。当然，上述推理的逻辑前提在于主债务人的形成权或事实抗辩对于债权人请求权的效力比主债务人的抗辩权对债权人请求权的效力更强；换句话说，一项附有形成权或事实抗辩的请求权的“瑕疵”，要比一项附有抗辩权的请求权的“瑕疵”更严重。下面的分析将证明这一前提的存在。
(二)请求权效力受阻的层次化现象
对于请求权而言，抗辩、抗辩权和形成权都是能够减损其效力的概念。这些概念之间的关系，尽管在学说上可谓错综复杂——抗辩和抗辩权时常处于被混用的状态，抗辩权和形成权的关系也不能说有定论——但就本文而言，重要的是三者对于请求权效力轻重的递进关系。
1．抗辩权对于请求权的效力
首先是关于抗辩权对于请求权的效力。通说认为，抗辩权是请求权的反对权，其效力在于妨碍请求权的实现，这既是抗辩权的定义，也是对抗辩权效力的描述。[10]尽管学界还有部分观点认为抗辩权中的永久性抗辩权(譬如消灭时效抗辩权)具有消灭请求权的效力，但这一观点经不住逻辑推敲，已被当代主流所抛弃。[11]主流观点认为，抗辩权并不具有消灭请求权的效力，而仅仅具有永久或暂时妨碍请求权的作用。
关于抗辩权的效力，必须明确的一点是分清抗辩权主张之前与主张之后的效力，即区分“附抗辩权的债权”和“已被抗辩权阻碍的债权”。本来按照抗辩权的效力逻辑，抗辩权必须待抗辩权人主张方产生效力，在主张抗辩权之前，单纯附有一项抗辩权的请求权在效力上是没有任何减损的。举时效为例，按照法律规定，消灭时效的经过使债务人享有一项抗辩权，因此已过消灭时效的债权可以说是“附抗辩权的债权”，直到债务人主张时效抗辩时，该债务方才成为“已被抗辩权阻碍的债权”。如果借用法国法系仍常用的术语“自然债务”和英美法系倾向于使用的术语“可强制执行性”的话，那么上述推论则相应成为：已过时效的债务在债务人主张时效抗辩之前尚为法定债务，直到债务人主张时效抗辩之后方为自然债务；已经完成时效的债务在债务人主张时效抗辩之前尚为可强制执行的债务(完全债务)，直到债务人主张时效抗辩之后方丧失可强制执行性(沦为不完全债务)。然而这个简单和明显的推论并没有被《德国民法典》的立法者所贯彻，这由后来的民法教科书就可看出。无论是德国法系其他国家、法国法系还是英美法系，抑或我国台湾、大陆的大量教科书，在讲到不完全债务、自然债务、可强制执行性时，均直接以“已完成消灭时效的债务”作为典型，从未将术语精确到“因超过时效期间而被主张时效抗辩的债务”。[12]对于这种将附抗辩权的债权直接归入自然债务或者不得强制执行之债权的观点，除了德国民法学者雅尔曾于1964年著文提出反对外，[13]意大利法官恺撒•米拉拜利、包括德国当代法学家莱茵哈德•齐默曼在内的欧洲合同法委员会也都提出了批评。他们正确地指出，超过消灭时效的债权界定为一项自然债务是不正确的。毕竟，只要债务人不提出时效抗辩权主张，债权人的债权仍然具有可强制执行性。[14]
2．抗辩对于请求权的效力
这里讲的抗辩指的是狭义上的抗辩，即事实抗辩，不包括抗辩权在内。在狭义上，抗辩专指两种情形，即请求权不存在的抗辩和请求权已消灭的抗辩。例如，被告在订约时无行为能力，且该被告之法定代理人不予追认该合同的效力，因此当原告诉请被告按约履行时，被告可以合同无效为由主张权利未发生的抗辩；又如，被告对某个有争议的债权业已清偿，在原告诉请偿还债务之时，被告可以债务业已清偿为由主张权利消灭的抗辩。
抗辩一旦被主张，作为其效力对象的请求权就即刻被“揭穿真面目”：根本不存在或者已经消灭。因此当一项请求权已经存在对方可据以抗辩的瑕疵时，这项请求权的正当性是有问题的，如果义务人没有注意到该抗辩事实而为给付，事后也可以请求依不当得利返还，因为请求权人的权利根本不存在!从这一点上看，抗辩对于请求权的效力无疑要比抗辩权要大得多。抗辩权对于请求权仅有妨碍其实现的作用，就像是木桩一样，能够阻挡飞来的箭，但并不使箭消失；抗辩则是金盾，请求权这支箭遇之则断。
3．形成权对于请求权的效力
第三个需要甄别的是形成权对请求权的效力。在以权利效力构建的权利谱系中，与抗辩权最为相似的莫过于形成权。1903年即《德国民法典》生效三年之际，泽克尔(Seck-el)发表了关于形成权(Gestaltungsrecht)的学说。他认为，形成权是一个新的权利类型，是一项独立的主观私法权利。[15]泽克尔的这一发现被学界认为是解决了既有权利范畴所不能包含的权利形态之归属问题，扩张了权利的范畴，进一步完善了权利的谱系，是一项“法学上的发现”。[16]形成权概念被提出后，迅速被当时的法学界所接受。发展至今，学说上一致认为，它是指依单方意思表示而使法律关系得以产生、变更或消灭的权利。[17]
既然形成权的效力能够确立、变更或者消灭法律关系，自然就能够消灭构成法律关系之要素的请求权。所以，尽管它和抗辩权有些相类似，但是二者之间仍然有区别，一项形成权的行使具有消灭权利的效力，而一项抗辩权的行使仅仅产生阻碍请求权的效力。[18]总而言之，形成权对请求权的威慑力也大于抗辩权对请求权的威慑力。
那么形成权与抗辩相比如何呢？显然，形成权虽然具有能够消灭请求权的效力，但其前提在于形成权人主张形成权。和抗辩权一样，在研究形成权对请求权的效力时，必须区分“附有形成权的请求权”和“已被主张了形成权的请求权”两组概念。形成权既为权利，就有被放弃的可能，当事人可能主张也可能不主张，如抵销权、撤销权，在当事人主张之前，形成权对请求权的效力是“隐而不发”，尽管有减损请求权效力的担忧，但只要义务人一日不主张形成权，权利人的请求权效力就一日不减损。[19]如果义务人不主张其享有的形成权而为给付的话，事后不得依不当得利要求返还。从这一点上看，形成权对于请求权的威慑力自然也比不过抗辩。
由上观之，抗辩权、形成权和抗辩这三个对抗武器对于请求权的效力存在递进关系。抗辩权对请求权的影响最弱，形成权次之，抗辩最强。换句话说，当一个请求权上附有抗辩权、或形成权、或抗辩时，其瑕疵程度是由轻到重而变化的。
四、举轻明重原则对《担保法》第20条的具体应用
《担保法》第20条规定：“一般保证和连带责任保证的保证人享有债务人的抗辩权。债务人放弃对债务的抗辩的，保证人仍有权抗辩。”
由于保证债务的从属性，如果主债务人对债权人主张抗辩权，其效力自应及于保证人，否则，势必使保证债务的强度超出主债务，违背保证之从属性。故自罗马法以来，各国立法例均有明确规定。[20]同时，保证人不因主债务人放弃(无论明示或默示)抗辩权而丧失抗辩权，对此德国、我国台湾地区和我国担保法也都有明确规定。[21]我国司法实务亦贯彻这一规定。如果主债务人缺席诉讼而且也没有证据表明主债务人于诉讼前曾主张过抗辩权，那么就表示主债务人放弃对债权人的抗辩权。但是这种放弃并不影响保证人依法享有主债务人的抗辩权。例如在“香港新建业有限公司等诉上海新建业有限公司等欠款担保纠纷案”中，最高法院经审理认为伟成公司(主债务人)虽然提起了上诉，但由于其无故不到庭参加诉讼，按其撤回上诉处理。根据《中华人民共和国担保法》第20条第1款即“一般保证和连带责任保证的保证人享有债务人的抗辩权。债务人放弃对债务的抗辩权的，保证人仍有权抗辩”的规定，上海新建业公司(保证人)对于伟成公司是否有欠款、欠款多少依然享有抗辩权。[22]由此，我们可以得出一个结论：只要债权人的请求权附有抗辩权(而不必是主债务人已经向债权人主张了抗辩权)，保证人就有抗辩权，从而有权拒绝给付。
回到文首的案例。于问题(1)，关于保证人是否可就一项已经被主债务人撤销了的债务拒绝给付。甲既已向乙提出了撤销合同的主张，其债务就因此而消灭，乙对甲的请求权就成为了一项附有抗辩的请求权。基于保证债务的从属性，尽管《担保法》第20条只对“因主债务人的抗辩权而享有的抗辩权”作了规定，而不涉及因主债务人的抗辩而享有的其他抗辩，但依据举轻明重的原理，毫无疑问可以得出“因主债务人的抗辩权尚且享有抗辩权，因主债务人的抗辩就更享有抗辩权”的结论。何况，债权人之所以能够向保证人提出请求，依据的是保证债权，确切地说，是保证债权中的请求权。而保证债权以主债权的范围为准，[23]如果主债权本身并不存在或者已经消灭，保证债权自然也就不存在或者已经消灭。在这种情况下，法律不需要规定“主债务人所有之抗辩，保证人得主张之”，一样能得出保证人享有主债务人之抗辩的结论。保证人能够据以拒绝给付的抗辩事由，包括主债务上存在权利不发生的抗辩，诸如主债务因违法、无行为能力等；也包括权利消灭的抗辩，即主债务虽曾有效发生，但因清偿、抵销、解除或其他原因已消灭时，保证人亦有权据以主张抗辩权。值得说明的是，瑞士、法国和我国台湾地区民法上对保证人行使从属性抗辩权还增加了善意的要求，即在保证人明知主债务因错误或行为能力欠缺而有瑕疵仍为保证的情况下，否定保证人的从属性抗辩权，保证人仍应独立承担责任。[24]我国《担保法》没有这样的规定。
于问题(2)，关于保证人是否可就主债务人享有的形成权而拒绝给付。同样，依据举轻明重的原理，我们可以得出“因主债务人的抗辩权尚且享有抗辩权，因主债务人的形成权就更享有抗辩权”的结论。主债务人甲尽管尚未向债权人乙主张撤销权，但是乙的这项请求权已经是附有撤销权的请求权，其瑕疵比一项附有抗辩权的请求权要严重，作为从属债务人的保证人丙当然有权拒绝履行保证债务。不过，因撤销权有除斥期间的限制，所以保证人的这项抗辩权仅仅只是暂时性抗辩权，当甲的撤销权除斥期间经过，丙的抗辩权也就随即消灭。实际上，德国民法以及我国台湾地区民法对此是有明文规定的。《德国民法典》第770条第1款规定：“只要主债务人享有撤销作为其债务的基础的法律行为的权利，保证人即可以拒绝向债权人清偿。”我国台湾地区民法第742条规定：“主债务人就其债之发生原因之法律行为有撤销权者，保证人对于债权人，得拒绝清偿。”通过举轻明重原理的运用，我们看到，即便没有像台湾地区民法第742条这样的规定，《担保法》第20条同样也能解决问题。
最后分析一下问题(3)，关于主债务人有对债权人到期债权可供抵销时，保证人是否能够拒绝给付。德国和我国台湾地区民法学界都曾对“当主债务人对债权人有债权可供抵销时，保证人可否据以向债权人主张抵销”这一问题进行过激烈讨论。针对保证人得否主张主债务人的抵销权，有“肯定说”、“否定说”和“抗辩权说”三种观点。“肯定说”认为，既然主债务人有到期债权可抵销，保证人就有先诉抗辩权，为免诉讼上的循环，应当认可保证人的抵销权；同时，从“抗辩”的广义解释，也能推导出任何主债务人的抗辩均可由保证人行使之，包括抵销在内。[25]日本和我国台湾地区民法采之。[26]“否定说”认为，赋予保证人有权直接行使主债务人的抵销权，无异于对主债务人行使权利之自由的侵害。[27]“抗辩权说”作为前两种意见的折衷，认为在不能确定主债务人是否行使抵销权时，赋予保证人暂时性拒绝给付的权利(即抗辩权)，既可避免保证人无终局给付义务而仍须先为给付的不利后果，也可以避免“越俎代庖”，对主债务人的权利自由构成侵害。[28]德国民法典采之。[29]
笔者认为，“抗辩权说”较为合理。尽管拉伦茨教授等学者所持的“否定说”有一定道理：主债务人有形成权的，若要类推适用德国民法第770条第1款的规定，必须具备与撤销权相同的特性，亦即，第一，其行使受短期除斥期间限制；第二，其发生源自于债务本身的瑕疵事由；而抵销权不满足这两个条件，并不具有类推适用的基础，故主债务人有抵销权的情形，保证人不能享有抗辩权。[30]但是，这一反对理由并不适用于我国《担保法》第20条。首先，我国《担保法》并没有像德国民法那样在“保证人享有主债务人的抗辩权”之一般规则之外，还特别设置一条“主债务有可撤销的事由时，保证人亦享有抗辩权”，这就意味着抵销权并不需要比照撤销权来决定其是否获得适用资格，只需要比照抗辩权即可。抗辩权也同样没有短期除斥期间的限制，而撤销权、抵销权对于请求权效力的影响，都比抗辩权重，主债务人的抗辩权尚且可以作为保证人抗辩权的依据，主债务人的形成权当然也可以，这完全符合举轻明重的原理；其次，以“抵销权之发生并非源自债务本身的瑕疵事由”从而否定保证人在主债务可抵销情形下的抗辩权的说法，并不能自圆其说。理由在于，即便是作为参照物的抗辩权，其发生也不一定是源自于债务本身的瑕疵。以同时履行抗辩权为例，为了维持同时履行抗辩权的权利属性，德国的主流学说反对“统一的交换请求权说为同时履行抗辩权的理论基础”，而强调“双务合同的牵连性并非绝对，而是相对的”。这种相对性表现在双务合同当事人各自的请求权相互独立，一方的请求权并不以另一方的请求权为发生前提。否则，若采“统一的交换请求说”，即强调绝对的牵连性，以一方的请求权得以履行作为另一方请求权被实现的前提的话，“同时履行抗辩权”就不再是抗辩权，而被曲解为一项事实抗辩了。[31]既然债权人的同时履行抗辩权并不妨碍对方请求权的发生，也就不能说对方请求权自身有什么瑕疵。实际上，同时履行抗辩权不过是化解债务人履约风险的立法技术的产物。既然抗辩权的发生也并非一定源自于债务本身的瑕疵，那么质疑《德国民法典》第770条和我国《担保法》第20条对抵销权的适用，就形同于质疑这些规范本身，但显然，“否定说”论者是支持上述规范的。
综上，尽管是否行使形成权以结束债权系债务人意思自由，保证人无权擅自行使债务人享有的形成权，但是按照举轻明重的原理，保证人却可以在债务人就是否行使其形成权之前暂时拒绝履行保证债务，即享有抗辩权。
结语
法律不可能对所有社会现象都作出具体规定，故在立法时必然要对具体行为模式进行抽象，在适用法律时再对抽象的条文规定按照一定的规则进行解释。举重明轻和举轻明重既是立法技术，也是法律解释方法。运用这一技术和方法，使既有的法律规定满足社会生活的需要，也可以达到弥补所谓“法律漏洞”的效果。赋予保证人以主债务人的抗辩权，无非是基于保证债务的从属性，避免保证人承担超过主债务负担的债务。在主债务人享有抗辩权的情况下，保证人尚且能向债权人主张抗辩权，那么在主债务人享有形成权、事实抗辩等比抗辩权更具“威慑力”的事由时，保证人当然有权向债权人主张抗辩权。在这个问题上，《德国民法典》第770条以及我国台湾地区民法第744条、第742－1条的规定百密一疏，我国《担保法》第20条的规定却因粗放型的立法技术意外地更具优越性，从而更适应复杂社会关系的需要。



注释:
[1]见《名律例•断罪无正条》(总第50条)。其中关于举重明轻，唐律疏文举例曰：“依贼盗律，夜无故入人家，主人登时杀者，勿论。假有折伤，灼然不坐。”关于举轻明重，疏文也有举例：“按贼盗律，谋杀期亲尊长，皆斩。无已杀、已伤之文，如有杀、伤者，举始谋是轻，尚得死罪；杀及谋而已伤是重，明从皆斩之坐。”刘俊文：《唐律疏议笺解》，中华书局1996年版，第486页；钱大群：《唐律研究》，法律出版社2000年版，第219页。
[2]“在唐时，就有人呼吁改革”，但“终唐一世，此原则一直在用”。李广成：“《唐律疏议》的法律解释方法论析”，载《求索》2006年第4期，第117页。
[3]［德］罗伯特•阿列克西：《法律论证理论》，舒国滢译，中国法制出版社2002年版，第343－344页。
[4]王泽鉴：《民法学说与判例研究》(八)，中国政法大学出版社2005年版，第8页。
[5]罗马法规定动物饲养人要为四足动物造成的损失承担严格责任，那么从非洲引进的两脚的鸵鸟造成的损害，是否同样适用？罗马法学家给予的答案是肯定的。参见［德］卡尔•恩吉施：《法律思维导论》，郑永流译，法律出版社2004年版，第181页。
福建省福州市人民政府


福州市学前教育管理办法

福州市人民政府令第42号


　　　 《福州市学前教育管理办法》已经2010年3月2日市人民政府第4次常务会议通过，现予发布，自2010年6月1日起施行。

　　

　　

　　

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　市长：苏增添

　　二○一○年四月二日

　　



　　

　　福州市学前教育管理办法

　　

　　 第一章 总　 则

　　第一条　为了加强对学前教育的管理，促进我市学前教育事业健康发展，根据《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国民办教育促进法》等法律、法规，结合本市实际，制定本办法。

　　第二条　本办法适用于本市行政区域内从事学前教育及其管理活动的单位和个人。

　　本办法所称学前教育，是指对0 - 6岁儿童实施的教育。

　　本办法所称学前教育机构，是指对0 - 6岁儿童实施教育的机构，包括幼儿园和0 - 3岁儿童早期教育机构。

　　本办法所称学前教育设施，是指学前教育机构的房舍、场所和活动设施。

　　第三条　学前教育实行地方政府负责、分级管理和各有关部门分工负责的管理体制。

　　教育行政部门是本行政区域内学前教育的主管部门，负责贯彻学前教育方针、政策，制定有关规章制度和事业发展规划并组织实施。

　　卫生、编制、人事、财政、物价、城乡规划、国土资源、公安、消防、民政、劳动与社会保障、工商、计生等部门按照职责分工，负责相关的学前教育管理工作。

　　第四条　市、县（市）区政府应当建立由教育、卫生、编办、人事、财政、物价、城乡规划、国土资源、公安、消防、民政、劳动与社会保障、工商、计生等相关部门组成的学前教育联席会议制度，联席会议由市、县（市）区政府分管教育的领导召集，定期研究、协调解决学前教育问题。

　　第五条　各级政府应积极推进0-6岁托幼一体化进程，重视0-3岁儿童早期教育工作，统筹教育、卫生、计生、妇联等部门建立和完善面向0-3岁儿童家长和看护人员普及科学育儿指导的工作机制。

　　

　　第二章 规划与设立

　　第六条 市、县（市）区应完善学前教育的规划布局。学前教育设施应按照《城市居住区设计规范》，结合居住区范围、人口规模等实际情况设置，其选址定点和设计方案应向辖区教育行政主管部门备案，教育行政主管部门可视情提出意见。

　　建设项目按规划需配套建设学前教育设施的，城乡规划部门应当在规划条件中予以明确；国土资源主管部门在土地使用权出让公告、出让合同或划拨决定书等文件中应当明确学前教育设施的权属。

　　学前教育设施建设必须与建设项目同时规划、同时设计、同时施工、同时交付使用，设施建设应当符合国家有关建设规范要求，并进行竣工验收。

　　第七条　禁止擅自改变规划配套建设的学前教育设施的使用性质。

　　教育行政部门应当会同城乡规划部门对本办法实施前的学前教育设施进行清理整治，对擅自改变使用性质的，责令其恢复原使用功能，并依法处罚。

　　土地、规划、建设等行政主管部门对不按规划配建学前教育设施或者将学前教育设施挪作他用的开发建设单位，应当记入不良信用记录，采取措施限制其进入本市房地产市场。

　　第八条　各级人民政府应当加强公办学前教育机构的建设。城市每个街道应至少设置1所公办幼儿园；农村每个乡镇应至少设置1所公办乡镇中心幼儿园。

　　第九条　学前教育机构应当人事独立、经费独立、园舍独立。本市五城区和县（市）政府所在地的城关不得举办学前班和小学附设幼儿园。

　　中小学布局调整后闲置的校舍应优先用于举办学前教育机构。

　　第十条　申办学前教育机构必须向所辖的各县（市）区教育行政部门申请许可登记。幼儿园的设立必须符合《福建省幼儿园（班）基本条件》；0-3岁儿童早期教育机构的设置必须符合《福州市0-3岁儿童早期教育机构设置基本条件（试行）》。举办学前教育机构的单位和个人在申领办学许可证前，应当取得卫生行政部门的卫生评价报告、建筑和消防部门的审验证明。

　　申办民办学前教育机构应符合《福州市民办学校设立设置标准和审批办法》的有关规定。

　　教育行政部门应当对学前教育机构申办者的办学理念、办学目的、社会信用等情况进行评估，并从园所布局、办学条件、安全卫生、师资配备、教材使用等方面进行审查，做出是否许可的决定。

　　

　　第三章　　经费与保障

　　第十一条　各级政府应加大对学前教育的经费投入，在财政预算教育经费中设立学前教育专项经费，并实现逐年增长。

　　学前教育专项经费主要用于学前教育机构的建设、各类学前教育师资培训、奖励各类优秀学前教育机构。

　　第十二条 学前教育机构应按要求招收教职员工，并按规定的师生比例配齐人员。

　　学前教育机构教职员工岗位应按市及县（市）区有关岗位比例标准进行设置，并按设置岗位予以聘任（其中教师岗位占幼儿园岗位总量的比例一般不低于88%，其他岗位原则上不超过12%）。农村小学附设学前教育机构教职员工岗位设置应按附设园的办学规模和标准按比例设置附设园教职工的岗位。

　　第十三条 市、县（市）区政府要落实公办学前教育机构教师的编制，对现有核定空编的教师在三年内分期分批补充到位。编制部门应对公办学前教育机构人员编制实行动态管理，定期核编，人事、教育部门要及时补充空编人员。

　　财政部门对暂时空编的公办幼儿园按编制部门核定的幼儿园编制数，对空编人员参照幼儿园教师年平均工资标准核拨经费，用于聘请教职员工。

　　第十四条　税务部门应按国家有关规定落实学前教育机构的税收优惠政策，并为已进行税务登记的民办学前教育机构提供税务票据。

　　第十五条　学前教育机构的保育教育费收费标准由物价部门会同财政、教育部门按照分类定级、成本核算、家长合理分担的原则进行核准。具体实施办法由市物价部门会同财政、教育部门另行规定。

　　公办学前教育机构收取的保育教育费及代办费使用财政部门统一印制的财政票据；民办学前教育机构向幼儿收取保育教育费，应使用当地税务部门提供的税务票据。

　　第十六条　教育行政部门应当制定学前教育机构教师培训计划，对各级各类学前教育机构教师进行多种形式的业务培训。

　　

　　第四章　民办学前教育

　　　　第十七条　 鼓励和支持社会力量采取多种形式举办学前教育机构。教育行政部门应当将民办学前教育机构纳入当地学前教育的统一管理，加强对民办学前教育机构的服务与引导，促进民办学前教育的健康发展。

　　第十八条　教育行政部门应当建立公办、民办学前教育机构的交流平台，通过教学管理、教研培训、评估定级等活动，提升民办学前教育机构的整体办学水平。鼓励和支持民办幼儿园积极争创示范性幼儿园。

　　第十九条　教育行政部门应将民办学前教育机构教师的培训工作纳入本地教师培训的整体计划，培训经费在学前教育专项经费中统筹开支。民办学前教育机构教师在职称评定、评优评先方面享有与公办学前教育机构教师同等的待遇。社会保险待遇按国家和省的有关规定执行。

　　第二十条　民办学前教育机构不得发布与其招生、教育、管理等行为不相符合的虚假信息与广告。民办学前教育机构的招生简章和广告，应报县（市）区教育行政部门备案。

　　第二十一条　民办学前教育机构应严格规范收费行为，自觉接受物价、教育部门的指导和监管，公示各项收费项目和标准。不得收取与入园挂钩的赞助费，不得以开办实验班、特色班、兴趣班等为由另外收取费用。

　　第二十二条　教育行政部门要加强对民办学前教育机构的指导和管理，落实民办学前教育机构的年审制度，对办园的基本条件进行定期检查，规范办学行为。

　　

　　第五章 管理与监督

　　第二十三条　各级政府应建立督政与督学相结合的学前教育督导制度，将学前教育工作纳入教育督导的内容，适时对学前教育工作的先进单位和个人予以表彰。

　　第二十四条　教育行政部门应按照《福建省示范性幼儿园评估标准》对各类幼儿园进行示范性幼儿园评估，创建省、市、县（市）区三级示范性幼儿园。对各级示范性幼儿园应进行动态管理，定期开展专项督查，对不符合示范性幼儿园条件的园所，予以限期整改、降低等级和撤销称号处理。

　　第二十五条　教育行政部门应加强对0-3岁儿童早期教育机构的指导和管理，建立以社区为依托、以学前教育机构为核心、向家庭辐射的科学育儿指导服务体系，满足0-3岁幼儿和家长多元化的服务需求。完善儿童早期教育指导人员培训制度，促进各级示范性幼儿园成为区域早期教育的指导、咨询服务中心。

　　第二十六条　教育行政部门应定期对各级各类学前教育机构的基本办学水平进行评估，促进各类学前教育机构办学质量的整体提升。对评估不合格的，根据不同情况责令其限期整改或停止招生、停止办学。

　　第二十七条　对未经批准的学前教育机构由教育行政部门依法处罚，并由辖区政府组织有关部门予以取缔。

　　第二十八条　卫生部门根据《托儿所幼儿园卫生保健管理办法》制定卫生保健工作分级考核办法，并按照分级管理的原则，负责监督和指导辖区内学前教育机构开展卫生保健工作。

　　第二十九条　学前教育机构的安全实行属地管理。各县（市）区政府应组织有关部门、乡镇（街道）对辖区内学前教育机构的食品卫生安全、建筑及设施设备安全、交通安全、消防安全及内部保卫工作等进行专项检查和整治，落实综合治理措施，消除安全隐患。

　　第三十条　学前教育机构应当贯彻《幼儿园工作规程》和《幼儿园教育指导纲要（试行）》，严格执行《福州市幼儿园保育教育常规管理细则》，规范办学行为。

　　0-3岁儿童早期教育机构的管理人员（园长）、教师，除具备幼儿教师的基本条件外，还应经过专业培训，取得劳动部门颁发的育婴师资格证书。

　　第三十一条　学前教育机构设施应当经消防验收合格或办理竣工验收消防备案手续。辖区公安机关消防机构和派出所应按职权分工加强对学前教育机构场所消防安全工作的指导和监督。

　　第三十二条　学前教育机构应严格执行国家的各项安全、卫生、保健管理制度，制定安全工作责任制和事故责任追究制，建立突发性事件的应急预案和报告制度，定期开展安全教育培训，保障幼儿的人身安全。

　　第三十三条　学前教育机构用于接送幼儿的校车，应当报送教育行政部门及所在地公安交通管理部门备案。由公安交通管理部门对车况进行核实，并设置统一的校车标志。

　　学前教育机构聘用的校车驾驶员，应当报所属的教育行政部门和公安交通管理部门备案，由公安交通管理部门对驾驶员资质进行核实。

　　第六章　附则

　　第三十四条 本办法自2010年6月1日起施行。