您的位置: 首页 » 法律资料网 » 法律论文 »

“婚姻诉讼分裂法”司法弊端之举要/王礼仁

时间:2024-06-30 12:30:10 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:8737
下载地址: 点击此处下载
  所谓“婚姻诉讼分裂法”,就是规定对婚姻登记效力纠纷,分别采取行政复议、行政诉讼和民事诉讼三种不同程序解决,使婚姻效力诉讼处于分裂状态的法律。

  这种“婚姻诉讼分裂法”,不仅使相同性质的婚姻效力纠纷案件长期处于诉讼分裂状态,而且因其相互之间界限不清、执法权力配置不合理等缺陷,庞大的诉讼体系却无法解决实际问题,当事人诉讼难、法院裁判乱的现象十分严重。为此,我极力反对这种立法,并主张废止“婚姻诉讼分裂法”,故写了《反婚姻诉讼分裂法》一文。[1]

  有关“婚姻诉讼分裂法”产生原因、理论缺陷、废除理由和改革方案等,我在《反婚姻诉讼分裂法》一文中有详细论述,在此不再赘述。这里仅就“婚姻诉讼分裂法”在司法实务所造成的危害,予以介绍。

  “婚姻诉讼分裂法”最大弊端就在于执法权力配置不合理,行政机关与司法机关职能交叉,行政诉讼与民事诉讼界限混淆不清,使享有执法权的机构因无执法能力或功能而无法执法,而有执法能力的机构因没有赋予执法权而不能执法,从而导致诉讼效率低下,浪费司法行政资源。更重要的是,由于职能交叉,界限不清,当事人无法选择诉讼路径,甚至出现了“有婚离不了,无婚摆不脱”等诉讼无门现象。同时,法院也因民事与行政审判诉讼程序不同,判断标准不同,判决结果混乱不堪。限于篇幅,这里只就几个主要危害或弊端举其要者而述之。

  一、诉讼机制上的交叉和界限不明,造成当事人选择诉讼路径上的困难

  由于婚姻诉讼程序不统一,当事人根本不知道如何选择诉讼路径和具体程序。如当事人的婚姻无法维持时,往往是先通过民事起诉离婚,如果因程序瑕疵被拒绝受理或驳回起诉后,再到婚姻登记机关要求撤销婚姻登记,婚姻登记机关拒绝受理或拒绝撤销时,则再提起行政诉讼,一个案件总要来回跑若干圈。尽管如此,有的案件最后还是无法解决。如金湾一妇女20年前(1994年前)用假身份结婚,现在想离婚便提起民事离婚诉讼,但一、二审均以婚姻登记程序瑕疵为由驳回起诉。[2]而通过行政诉讼,不少案件也被驳回。如董树清起诉法院请求法院判令民政局撤销婚姻登记案。董树清与李光美于2007年11月26日持户口簿和身份证在江津区珞璜镇婚姻登记处办理了结婚手续。第二天,李光美不辞而别,董树清向公安机关报案,江津区公安局珞璜派出所将其抓获,查明其真实姓名为李光美,现已结婚,并有一个11岁的子女,其提交给婚姻登记机关的名为“杨晓丽”的身份证和户口信息是假的。董树清于2010年3月24日向重庆市江津区民政局提出撤销结婚证的申请,要求重庆市江津区民政局撤销或变更结婚登记证书。2010年4月6日,重庆市江津区民政局以不具有撤销结婚登记的职权为由,书面答复董树清不予受理其提出的申请,并建议董树清向法院起诉解除与“杨晓丽”的婚姻关系董树清。董树清起诉到一审法院请求法院判令重庆市江津区民政局撤销婚姻登记。一审法院认为,重庆市江津区民政局并不享有基于重婚而撤销结婚登记的职权。故判决驳回董树清的诉讼请求。董树清不服上诉,二审认为一审法院不予处理正确,上诉人最好通过民事诉讼途径解决。遂判决驳回上诉,维持原判。[3]

  像上述案件,当事人在诉讼前怎么知道如何划分民事诉讼与行政诉讼?又怎么知道自己的案件应当通过什么程序解决,如何主张自己的权利?更可怕的是,像这样的案件,当事人经过千辛万苦的诉讼,最终还可能是一个无果而终的结局。如前述案例一,民事诉讼被驳回后,当事人通过行政诉讼解决,因其已经20多年,显然面临超过行政起诉期限而遭驳回起诉的危险。这样,当事人就彻底丧失救济途径。即使行政诉讼违法受理并撤销了婚姻登记,当事人还存在事实婚姻仍然没有解决。对此,当事人是否知道这一法律问题以及如何解决,恐怕也是一个未知数。前述案例二,当事人通过行政诉讼被法院驳回,并要求当事人“最好通过民事诉讼途径解决”。但目前对程序瑕疵婚姻民事程序一般是不受理的,如果当事人再走民事程序,也可能会拒绝受理。那么,当事人又该怎么办呢?

  二、行政诉讼与民事诉讼裁判标准不统一,导致判决结果混乱

行政诉讼与民事诉讼是两种不同性质的诉讼,两者的审查对象、判断标准、适用法律不同,从而造成相同案件有不同的结果,行政诉讼与民事诉讼之间裁判十分混乱。如在民事诉讼中,无效婚姻情形消失,则婚姻有效。而在行政诉讼中往往以登记违法宣告无效。如2012年乐清市人民法院宣告了一起重婚情形消失13年的婚姻为无效;[4]2013年双峰县法院也宣告了一起重婚已经消失的婚姻无效。[5]还有他人代理结婚登记,其婚姻效力主要涉及是否违背当事人意愿,在民事诉讼中,不仅不违背意愿的婚姻有效,而且可以比照胁迫结婚的规定类推,其撤销期限也只有一年。而在行政诉讼中,一般不受期限限制,而且多数都以程序违法撤销。有的虽然没有撤销,则判决确认违法,其婚姻有效与无效处于不明状态,婚姻效力并没有解决。

  三、行政复议和行政诉讼因其功能所限无法受理或正确处理婚姻效力纠纷

  由于行政复议和行政诉讼的功能无法适用婚姻效力纠纷,许多瑕疵婚姻效力纠纷或者无法进入行政程序,或者进入行政程序后无法得到正确处理。

  1、无法进入法院诉讼程序

  相当多的当事人因法院不受理此类案件,无法进入法院诉讼程序,当事人四处奔波,纠纷无法解决。如原告张荣华1996年与第三人共同生活,但一直未办理结婚登记。第三人也于2008年8月离开原告各自生活。2012年2月原告在家中整理物品时发现一本原告与第三人的结婚证,原告便提起行政诉讼状告婚姻登记机关,请求法院撤销原告和第三人的结婚证或确认其婚姻登记无效。2013年5月,遂平县人民法院则以超过法定期限,判决驳回了原告起诉。[6]原告由此丧失了救济路径,其婚姻是否成立或存在无法解决。又如福建一陈姓女子“被结婚”后无法登记结婚,为了不耽误选好的结婚日子,她只好先举行了婚礼。随后小陈提起行政诉讼请求撤销他人冒充自己身份的婚姻登记,则因超过诉讼期限法院不予受理。 2013年小陈已怀孕近8个月,仍然结不了婚。[7]

  象这样的案件相当多。如南宁七星区男子9年前借同名同姓身份证去登记 如今难离婚。[8] 《结婚证上老公是别人 女子不知如何摆脱荒唐婚姻》、[9]《一男子被陌生女子假结婚骗财想离婚还离不成》、[10]当阳市一女子身份证被人冒领结婚证,奔波4年不能结婚,[11]等等。有的甚至在无赖时,通过新闻媒体呼吁,寻找办法。如温岭箬横的金某与一位贵州籍女子登记结婚并生子。后来女方出走8年,因女方的身份有问题无法离婚,金某便通过《台州日报》发布信息,希望看到报道的好心人能帮他出出主意,让他早日离婚。[12]

  2、进入了行政诉讼程序而无法得到正确处理或有效处理

  有的案件虽然进入了行政诉讼程序,但因行政诉讼功能限制而无法得到正确处理或有效处理。

  如江苏靖江市的殷福娣女士在丈夫江洪海死后才知道自己早已“被离婚”,其丈夫又与张银结婚。由于这一突如其来的重大变故,涉及到殷福娣的身份关系和继承等重大财产权利,殷福娣便分别提起行政诉讼,请求撤销自己与江洪海的离婚登记和江洪海与张银的结婚登记。该案历时4年,七个执法机关(三级法院审理、三级检察院抗诉,民政机关充当被告)参与诉讼,法院先后下达八个法律裁判文书。2013年6月靖江市法院终于通过再审确认民政局为江洪海与张银颁发结婚证的具体行政行为无效。[13]

  有关媒体对该案再审进行了大量报道,都认为再审确认江洪海与张银结婚无效彻底解决殷福娣的法律障碍,可以使殷福娣的继承等权利得到有效保护。但这个案件实际上还存在严重问题,即殷福娣与江洪海夫妻关系,在法律上并没有得到解决。即先前殷福娣起诉撤销殷福娣与江洪海的离婚登记,并没有得到法院支持,法院以不宜撤销为由判决确认离婚登记违法。这个判决对殷福娣与江洪海恢复夫妻关系设置了法律障碍,再审判决虽然确认江洪海与张银的结婚无效,但并没有解决殷福娣与江洪海是否还存在夫妻关系问题。从法律上考察,殷福娣还需要对原来确认婚姻违法的判决进行再审,撤销殷福娣与江洪海的离婚登记或确认其离婚无效,才能真正扫清殷福娣作为配偶身份分割与继承江洪海财产的法律障碍。

  因而,尽管这个案件“4年诉讼,七个机关参与,八个裁判文书,案件还是似了未了”。 [14]

  还有一些案件,因行政机构变迁,当事人不知道谁是真正的被告,往往因被告主体错误而被驳回起诉;或者因法官对被告主体认识错误而被驳回起诉。更为严重的是,有的通过一审、二审,行政诉讼虽然受理案件,但却无法有效解决。如上诉人钱××上诉称,其于1992年11月30日与一自称来自贵州省大方县响水乡出生于1965年7月12日名“张云某”的女子在湖州市郊区横街乡人民政府登记结婚,湖州市郊区横街乡人民政府是登记结婚并发给其结婚证的具体行政行为的行为人;湖州市郊区横街乡人民政府已被撤销,继续行使其职权的行政机关即被上诉人湖州市××区××人民政府是本案的适格被告主体。而根据相关规定在婚姻证件的发证机关一栏上套印浙江省民政厅的章,只是婚姻证件的制式要求,浙江省民政厅并非作出婚姻登记的行为主体。故请求本院依法进行立案审查。此案虽然于2013年年9月24日浙江省湖州市中级人民法院二审裁定撤销长兴县人民法院(2013)湖长行初字第3号行政裁定;由长兴县人民法院继续审理本案。[15]但当事人1992年11月30日结婚,也面临因超过行政诉讼期限而被驳回,或者虽然撤销了登记婚姻,其事实婚姻效力并没有解决,还需要通过民事程序解决。那么,无论是哪种结局,行政诉讼都只是白白消费了当事人诉讼成本和司法资源而已。

  类似上述案件举不胜举,就在最近几天,仅《现代快报》和中国法院网又登载的三个案例。这三个案例当事人都是“婚姻诉讼分裂法”的受害者——有婚离不了 。

  【案例1】 镇江市丹徒区世业镇先锋村的兄弟俩互换身份证结婚,12年后的现在,嫂子想离婚则离不了。这桩离婚诉求僵持了3个多月,至今还没法解决。其原因是:民事诉讼法院不受理;民政无法撤销;行政诉讼则面临超过起诉期限。[16]

  【案例2】2001年12月孙某和吴某为亲自到婚姻登记机关也没有填写婚姻登记材料的情况下,通过关系取得盖有永新县里田镇民政所公章的结婚证书,后生育一子。因感情纠纷,2011年吴某以同居关系析产、子女抚养纠纷分别向上海市浦东新区人民法院起诉,要求解除与孙某的同居关系。上海市浦东新区人民法院认为,永新县里田镇民政所在2001年12月根据孙某和吴某的身份情况向双方颁发了结婚证,婚姻登记合法有效,驳回了吴某的诉讼请求。随后,吴某向永新县民政局申请撤销其与孙某的婚姻登记。登记机关撤销了婚姻登记。孙某遂向永新县人民法院提起行政诉讼。法院以程序违法,撤销了婚姻?O飞机机关的决定。[17]。这个案件民事驳回,行政诉讼撤销婚姻登记机关的决定,但当事人的婚姻效力还是没有认定或解决,当事人还的另行打官司,不知还要遇到多少周折。

  【案例3】原告朱开源与被告韦安娜于2010年8月23日经他人介绍相识,2010年10月11日在灵山县民政局婚姻登记处登记结婚。登记当天,韦安娜要朱开源给其7900元回家办嫁妆,但韦安娜拿钱走后,再也没有回头,打电话也不接,朱开源来到韦安娜的娘家也找不见人,两年来杳无音信。朱开源和韦安娜没有在一起共同生活,也未生育有小孩。2011年3月4日,朱开源到灵山县沙坪镇派出所报案,该派出所将此案作为诈骗案立案调查。2013年2月4日,朱开源到灵山县民政局婚姻登记处查询,获悉:韦安娜不但与其登记结婚,而且在2009年12月21日的时候便与吴秋英在宾阳县民政局婚姻登记处登记结婚;在2010年3月5日又与黎如其在贵港市覃塘区民政局婚姻登记处登记结婚。韦安娜在登记结婚时向灵山县民政局提供的身份信息,后经贵港市公安局港城派出所核查无此人。原告朱开源认为被被告骗婚,要求法院判决两人的婚姻无效。广西贵港市港北区法院审理后认为,该案不属于无效婚姻范围。遂判决驳回原告朱开源的诉讼请求的判决。[18]该案诉讼被驳回,当事人又该寻求什么途径解决?又将是一个路漫漫或者无法解决的结局!

  3、实体处理错误的案件比比皆是

关于印发《国家安全生产应急平台体系建设指导意见》的通知

国家安全生产监督管理总局


安监总应急〔2006〕211号


关于印发《国家安全生产应急平台体系建设指导意见》的通知


各省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团安全生产监督管理局,各省级煤矿安全监察机构,各中央企业:  

  为推进全国安全生产应急体系建设,整合应急资源,加强应急预测预警、信息报送、辅助决策、调度指挥和总结评估等应急管理工作,实现信息共享,建立"统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效"的应急机制,国家安全生产监督管理总局制定了《国家安全生产应急平台体系建设指导意见》,现印发给你们,请参照执行。



  二○○六年十月四日

  

  

  国家安全生产应急平台体系建设指导意见

  依据《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》、《国务院关于实施国家突发公共事件总体应急预案的决定》(国发〔2005〕11号)、《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》(国发〔2006〕24号)和《安全生产"十一五"规划》,就国家安全生产应急平台体系建设提出以下指导意见:

  一、指导思想和基本原则

  (一)指导思想

  以邓小平理论和"三个代表"重要思想为指导,坚持"以人为本",全面落实科学发展观,坚持"安全发展"的原则,贯彻"安全第一、预防为主、综合治理"的方针,充分利用现有资源,依靠信息技术和安全科技,建设国家安全生产应急平台体系,为有效预防和妥善处置安全生产事故提供先进的技术手段,为全面提高安全生产应急救援和应急管理能力,最大限度地减少人员伤亡和财产损失做出贡献。

  (二)基本原则

  1.统筹规划,分级实施。安全生产应急平台体系建设涉及到各级政府、各专业部门和各中央企业的安全生产应急管理和协调指挥机构,要按照条块结合、属地为主的原则进行统筹规划、总体设计、分步实施和分级管理,以大、中城市辐射带动周边地区。实现业务系统和技术支撑系统的有机结合。

  2.因地制宜,整合资源。各地区、各有关部门的安全生产应急管理和协调指挥机构,要根据各地区的实际情况和部门职责,本着节约的原则,突出建设重点,注重高效实用,防止重复建设。整合自身应急平台所需资源,以国家安全生产信息系统为主体进行建设,同时考虑政府电子政务系统和部门业务系统的利用,采用接口转换等技术手段,实现与国家安全生产应急救援指挥中心应急平台以及其它相关应急平台的互联互通,信息共享。

  3.注重内容,讲求实效。既要重视应急平台硬件和软件建设,更要重视应用开发和信息源建设,保证应急平台的实用性;既要立足应急响应,又要满足平时应用,防止重建设、轻应用,重硬件、轻软件的倾向,充分发挥应急平台的作用。

  4.技术先进,安全可靠。要依靠科技,注重系统设备的可靠性和先进性,采用符合当前发展趋势的先进技术,并充分考虑技术的成熟性。加强核心技术的自主研发和应用,建立安全防护和容灾备份机制,保障应急平台安全平稳运行。

  5.立足当前,着眼长远。安全生产应急平台建设工作要以需求为导向,把当前和长远结合起来,既要满足当前安全生产应急管理工作需要,又要适应技术和应用的发展,不断提升安全生产应急平台技术应用水平。

  二、主要建设任务

  (一)总体建设要求

  国家安全生产应急平台体系建设要在国家安全生产应急救援体系构架下,以国家安全生产信息系统为主体,同时考虑政府电子政务系统的利用,搭建以国家安全生产应急救援指挥中心应急平台为中心,以11个国家专业应急管理与协调指挥机构、中央企业安全生产应急管理与协调指挥机构、32个省级安全生产应急救援指挥中心、28个省级矿山救援指挥中心和333个市(地)级安全生产应急管理与协调指挥机构应急平台为支撑,以23个国家级矿山应急救援基地、20个国家级危险化学品应急救援基地、11个国家级矿山排水基地、1个国家级矿山医疗救护中心、18个国家级矿山医疗救护基地、16个国家级危险化学品医疗救护基地、各专业部门及中央企业下属的安全生产应急管理与协调指挥机构和救援队伍为终端节点,形成上下贯通、左右衔接、互联互通、信息共享、互有侧重、互为支撑的国家安全生产应急平台体系。

  整合现有国家安全生产应急救援资源,依托国家安全生产现有通信资源及信息系统和国家公共通信资源,建设安全生产应急平台体系的基础支撑系统和综合应用系统,实现生产安全事故灾难的监测监控、预测预警、信息报告、综合研判、辅助决策和总结评估等主要功能,满足本地区、本部门、本单位以及国家安全生产应急救援指挥中心、国务院应急办对生产安全事故的应急救援协调指挥和应急管理的需要。

  各省(区、市)、市(地)、各有关部门和中央企业的安全生产应急平台向下延伸的节点范围和数量,由各省(区、市)、市(地)、各有关部门和中央企业决定。

  (二)基础支撑系统

  省(区、市)、市(地)、各有关部门和中央企业安全生产应急管理与协调指挥机构应急平台的基础支撑系统建设应主要包括以下内容:

  1.完善应急指挥厅和值班室等应急指挥场所,建设(或完善)本地区、本部门、本单位的视频会议系统,并与国家安全生产监督管理总局视频会议系统、国家安全生产应急救援指挥中心应急平台联通,实现能够召开本地区、本部门、本单位的视频会议和接收全国安全生产视频会议信息;实现能够全天候、全方位接收和显示来自事故现场、救援队伍、社会公众各渠道的信息并对各种信息进行全面监控管理;实现能够对本地区、本部门、本单位应急救援资源协调和管理;实现能够值守应急,在发生生产安全事故时进行救援资源调度、异地会商和决策指挥等,切实满足安全生产应急管理工作的需要。

  应急指挥厅和值班室要配备:DLP大屏幕拼接显示系统、辅助显示系统、专业摄像系统、多媒体录音录像设备、多媒体接口设备、智能中央控制系统、视频会议系统、有线和无线通讯系统、手机屏蔽设备、终端显示管理软件、UPS电源保障系统、专业操控台及桌面显示系统、多通道广播扩声系统和电控玻璃幕墙及常用办公设备等。

  国家安全生产应急救援指挥中心应急平台主机系统与即将建设的国家安全生产信息系统共用主机房、共用专网和外网网站信息发布系统、共用数据中心的软件测试平台和软件维护平台、共用安全系统。

  各省(区、市)、各有关部门和各中央企业及各市(地)应急平台要配备局域网交换机、小型机服务器、视频会议终端、系统支撑平台软件、系统管理软件及其附属设备。关键设备要双机备份。各救援基地和救护中心节点平台应考虑联入应急平台系统所需配备的局域网交换机、路由器及其附属和维护更新本节点信息所需的设备。

  2.国家电子政务统一网络平台已经建立,国务院办公厅与各省(区、市)、各部门的网络已经开通运行,各省级政府与市(地)、县的网络建设也在加快实施,国家安全生产信息系统的专网建设将覆盖各省级安全生产监管部门、煤矿安全监察部门,国家安全生产信息系统和应急救援指挥系统即将建设联结各级安全生产监管、监察机构的计算机专网系统,将全国各级安全生产应急救援指挥机构、救援基地联入专网,并建设能保障实时救灾指挥的电话通信、无线接入通信和应急指挥卫星通信的通信信息基础平台。各省(区、市)、市(地)、各有关部门和中央企业的安全生产应急管理与协调指挥机构要充分利用现有的网络基础和资源,配备专用的网络服务器、数据库服务器和应用服务器等必要设备,适当补充平台设备和租用线路,完善安全生产应急平台体系的通信网络环境,满足图像传输、视频会议和指挥调度等功能要求,通过数据交换平台,实现与国家安全生产应急救援指挥中心应急平台和其他相关应急平台、终端的互联互通和信息共享。按照国家保密的有关规定,采取加密等技术手段,确保信息的保密和安全,实现与政务外网上的应用系统整合。

  3.以有线通信系统作为值守应急的基本通信手段,配备专用保密通信设备,以及电话调度、多路传真和数字录音等系统,确保国家安全生产应急救援指挥中心与各地区、各部门的安全生产应急管理与协调指挥机构之间联络畅通。利用卫星、蜂窝移动或集群等多种通信手段,实现事故现场与国家安全生产应急救援指挥中心、各省(区、市)、市(地)、各有关部门和中央企业应急平台间的视频、语音和数据等信息传输。

  4.租用卫星信道,建立固定与移动相结合的卫星综合通信系统,卫星主站设在国家安全生产监督管理总局主机房,由国家安全生产监督管理总局承担对整个卫星通信系统的运行、管理、控制和维护。各省(区、市)、市(地)、各有关部门和中央企业的应急救援指挥机构要建立固定卫星站,配备车载式卫星小站的应急救援通信指挥车,便携式移动卫星小站以及相应的配套设备,建设移动应急平台,装备便携式信息采集和现场监测等设备,满足卫星通信、无线微波摄像、无线数据、IP电话以及视频会议等功能要求,在实现现场各种通信系统之间互联互通的基础上,保证救援现场与异地应急平台间能够进行数据、语音(包括IP电话)和视频的实时、双向通信,除供现场应急指挥和处置决策时使用外,实现与国家安全生产应急救援指挥中心应急平台和其他相关应急平台的连接,实现并强化救援工作现场与应急平台的视频会商和协调指挥功能。

  (三)综合应用系统

  运用计算机技术、网络技术和通讯技术、GIS、GPS等高技术手段,对重大危险源进行监控,通过整合全国各级安全生产应急资源,构建一个各级安全生产应急救援指挥机构、应急救援基地和相关部门互联互通的通信信息基础平台,充分利用即将建设的国家安全生产信息系统的主要应用系统,通过开发形成满足安全生产应急救援协调指挥和应急管理需要的综合应用系统。

  系统能够采集、分析和处理应急救援信息,为应急救援指挥机构协调指挥事故救援工作提供参考依据。系统能够满足全天候、快速反应安全生产事故信息处理和抢险救灾调度指挥的需要,使其具备事故快报功能,并以地理信息系统和视频会议系统为平台,以数据库为核心,快速进行事故受理,与救灾资源和社会救助联动,及时、有效地进行抢险救灾调度指挥。

  省(区、市)、市(地)、有关部门和中央企业安全生产应急管理与协调指挥机构应急平台的综合应用系统应包括的子系统及其功能如下:

  1.应急值守管理子系统:实现生产安全事故的信息接收、屏幕显示、跟踪反馈、专家视频会商、图像传输控制、电子地图GIS管理和情况综合等应急值守业务管理。利用本地区、本部门监测网络,掌握重大危险源空间分布和运行状况信息,进行动态监测,分析风险隐患,对可能发生的特别重大事故进行预测预警。

  通过应急平台在事发3小时内向国家安全生产应急救援指挥中心报送特别重大、重大生产安全事故信息及事故现场音视频信息。市(地)级应急值守管理子系统要增加辅助接警功能,与当地公安、消防、交警、急救形成的统一接警平台相连接,处理生产安全事故应急救援接报信息。

  2.应急救援决策支持子系统:生产安全事故发生后,通过汇总分析相关地区和部门的预测结果,结合事故进展情况,对事故影响范围、影响方式、持续时间和危害程度等进行综合研判。在应急救援决策和行动中,能够针对当前灾情,采集相应的资源数据、地理信息、历史处置方案,通过调用专家知识库,对信息综合集成、分析、处理、评估,研究制定相应技术方案和措施,对救援过程中遇到的技术难题提出解决方案,实现应急救援的科学性和准确性。

  3.应急救援预案管理子系统:遵循分级管理、属地为主的原则。根据有关应急预案,利用生产安全事故的研判结果,通过应急平台对有关法律法规、政策、安全规程规范、救援技术要求以及处理类似事故的案例等进行智能检索和分析,并咨询专家意见,提供应对生产安全事故的措施和应急救援方案。根据应急救援过程不同阶段处置效果的反馈,在应急平台上实现对应急救援方案的动态调整和优化。

  4.应急救援资源和调度子系统:在建立集通信、信息、指挥和调度于一体的应急资源和资产数据库的基础上,实施对专业队伍、救援专家、储备物资、救援装备、通信保障和医疗救护等应急资源的动态管理。在突发重大事件时,应急指挥人员通过应急平台,迅速调集救援资源进行有效的救援,为应急指挥调度提供保障。与此同时,自动记录事故的救援过程,根据有关评价指标,对救援过程和能力进行综合评估。

  5.应急救援培训与演练子系统及其应具有的功能:事故模拟和应急预案模拟演练;合理组织应急资源的调派(包括人力和设备等);协调各应急部门、机构、人员之间的关系;提高公众应急意识,增强公众应对突发重大事故救援的信心;提高救援人员的救援能力;明确救援人员各自的岗位和职责;提高各预案之间的协调性和整体应急反应能力。

  6.应急救援统计与分析子系统:实现快速完成复杂的报表设计和报表格式的调整。对数据库中的数据可任意查询、统计分析,如叠加汇总、选择汇总、分类汇总、多维分析、多年(月)数据对比分析、统计图展示等,可以将各种分析结果打印输出,也可将分析结果发布到互联网上,为各级应急救援单位的管理者提供决策依据。

  7.应急救援队伍资质评估子系统:准确判断本区域(或领域)内,某一救援队伍的应急救援能力,了解某一区域内某专业救援队伍的应急救援能力,为应急救援协调指挥、应急救援预案管理、应急救援培训演练以及应急救援资源调度提供准确、可靠依据。

  8. 基础数据库和专用数据库:要按照条块结合、属地为主的原则,充分利用国家安全生产信息系统即将建成的基础数据库,建设满足应急救援和管理要求的安全生产综合共用基础数据库和安全生产应急救援指挥应用系统的专用数据库,收集存储和管理管辖范围内与安全生产应急救援有关的信息和静态、动态数据,可供国家安全生产应急救援指挥中心应急平台和其他相关应急平台远程运用,数据库建设要遵循组织合理、结构清晰、冗余度低、便于操作、易于维护、安全可靠、扩充性好的原则,并建立数据库系统实时更新以及各地区和各有关部门安全生产应急管理与协调指挥机构应急平台间的数据共享机制。

  数据库包括存贮安全生产事故接报信息、预测预警信息、监测监控信息以及应急指挥过程信息等内容的应急信息数据库;存贮各类应急救援预案的预案数据库;存贮应急资源信息(包括指挥机构及救援队伍的人员、设施、装备、物资以及专家等)、危险源、人口、自然资源等内容的应急资源和资产数据库;存贮数字地图、遥感影像、主要路网管网、避难场所分布图和救援资源分布图等内容的地理信息数据库;存贮各类事故趋势预测与影响后果分析模型、衍生与次生灾害预警模型和人群疏散避难策略模型等内容的决策支持模型库;存贮有关法律法规、应对各类安全生产事故的专业知识和技术规范、专家经验等内容的知识管理数据库;存贮国内外特别是本地区或本行业有重大影响的、安全生产事故典型案例的事故救援案例数据库;存储应急救援人员或队伍评估情况的应急资质评估数据库;存储各类事故的应急救援演练情况和演练方案等信息的演练方案数据库;存储对各级各类应急救援数据统计分析信息的统计分析数据库。

  为确保各级安全生产应急救援指挥机构、应急救援基地和相关部门应急平台的指标体系、数据结构、业务流程、系统平台等技术基础和功能协调一致、互联互通、信息共享,避免多单位同时重复开发应用系统,由国家安全生产应急救援指挥中心组织专门力量,利用现有资源,并与已有的安全生产信息系统的应用系统有机结合,对安全生产应急平台的综合应用系统进行统一规划、统一设计、分步实施。

  (四)技术标准规范

  国家安全生产应急平台体系建设是一项涉及面广的系统工程,规范和统一标准是实现信息资源共享的基本条件。要遵循通信、网络、数据交换等方面的相关国家或行业标准,规范网络互联、视频会议和图像接入等建设工作,采用国家有关部门发布的人口基础信息、社会经济信息、自然资源信息、基础空间地理信息等数据标准规范,按照电子政务建设和国家安全生产信息系统建设相关标准规范和地方兼容中央、下级兼容上级的模式,形成全国应急平台在功能规范、业务流程、数据定义与编码、数据交换上的统一标准化体系,保证国家安全生产应急平台体系技术标准一致。

  (五)平台安全保障

  严格遵守国家保密规定,利用国家安全生产信息系统和电子政务网络信息安全保障体系,采用专用加密设备等技术手段,严格用户权限控制,确保涉密信息传输、交换、存储和处理安全。加强应急平台的供配电、空调、防火、防灾等安全防护,对计算机操作系统、数据库、网络、机房等进行安全检测和关键系统及数据的容灾备份,逐步完善安全生产应急平台安全管理机制。

  三、建设与运行管理

  (一)建设工作

  各地区、各有关部门的安全生产应急管理与协调指挥机构要高度重视安全生产应急平台建设,规范有序地开展工作,同时做好本地区、本部门应急平台向下延伸工作。

  已建成或正在建设应急平台的省(区、市)、市(地)、有关部门和中央企业安全生产应急管理与协调指挥机构,要充分利用生产安全事故预防监测、预测预警和应急处置等方面的科技成果,不断完善应急平台各项功能。

  (二)运行管理

  为规范应急平台建设,做好衔接工作,各地、各有关部门的安全生产应急管理与协调指挥机构,要将应急平台建设方案报送上级管理部门和国家安全生产应急救援指挥中心备案。

  各级安全生产应急管理机构要承担并加强本单位应急平台日常管理工作,要做好应急平台的安全测评、系统验收和人员培训等工作,配备必要的技术管理人员,理顺工作流程,建立健全保密、运行维护等各项管理制度,加强通信平台、网络平台、计算机和服务器系统平台、应用平台、系统安全平台的日常运行维护,进行信息的及时更新,保障安全生产应急平台的高效安全运行。



建设部、财政部、中国人民银行关于住房公积金管理中心职责和内部授权管理的指导意见

建设部、财政部、中国人民银行


建设部、财政部、中国人民银行关于住房公积金管理中心职责和内部授权管理的指导意见

建金管[2003]70号


各省、自治区建设厅,直辖市、计划单列市、新疆生产建设兵团住房公积金管理委员会、住房公积金管理中心:

  为规范住房公积金管理中心(以下简称管理中心)与其分支机构、业务经办网点的职责权限,根据《住房公积金管理条例》(国务院令第350号,以下简称《条例》)、《国务院关于进一步加强住房公积金管理的通知》(国发[2002]12号,以下简称《通知》)以及《关于完善住房公积金决策制度的意见》(建房改[2002]149号)、《关于住房公积金管理机构调整工作的实施意见》(建房改[2002]150号,以下简称《机构调整意见》)等有关规定,制定本指导意见。

  一、基本准则

  (一)管理中心是依照《条例》规定设立的直属设区城市(直辖市、省会城市以及其他设区的市、地、州、盟)人民政府的不以营利为目的的独立事业单位,按照有关规定登记为事业单位法人,依法独立享有民事权利和承担民事责任。

  (二)管理中心根据住房公积金管理委员会(以下简称管委会)的统一决策,统一负责其管辖范围内住房公积金的管理运作,实行统一规章制度、统一核算。

  (三)管理中心设立分支机构和业务经办网点,应当符合《条例》、《通知》和《机构调整意见》等规定。

  (四)分支机构和业务经办网点不是独立的事业法人,在管理中心授权范围内履行相应的住房公积金管理职责。

  二、管理中心的职责

  (一)编制住房公积金的归集、使用计划,并组织执行,编报计划执行情况的报告;

  (二)编制住房公积金的年度预决算,经设区城市财政部门审核,提交管委会审议后组织执行;

  (三)委托由管委会按中国人民银行规定指定的商业银行办理住房公积金贷款、结算等金融业务和住房公积金账户的设立、缴存、归还等手续,与受委托银行签订委托协议,按规定支付手续费;

  (四)负责住房公积金的统一核算,指导、监督分支机构的内部核算;

  (五)拟订住房公积金具体管理办法,经管委会审议通过后实施;

  (六)审批个人住房公积金的提取和个人住房委托贷款的发放,按照管委会审议批准的比例购买国债;

  (七)负责住房公积金的保值和归还;

  (八)提出住房公积金增值收益分配方案,经设区城市财政部门审核,报管委会审议后执行;

  (九)审核单位降低住房公积金缴存比例或者缓缴的申请,报管委会批准后执行;

  (十)与职工、单位和受委托银行定期对账;

  (十一)建立职工住房公积金个人明细账,向职工发放缴存住房公积金的有效凭证;

  (十二)组织建立管理中心及其所属机构的业务管理信息系统,并与上级住房公积金行政监管部门联网,纳入全国住房公积金监督管理信息系统;

  (十三)向设区城市财政部门和管委会报送住房公积金财务报告,经管委会审议通过后定期向社会公布;

  (十四)向设区城市财政部门提出住房公积金呆账核销申请,经管委会审议通过后,根据省级财政部门的审批意见办理呆账核销,并报上级住房公积金行政监管部门备案;

  (十五)承办管委会决定的其他事项。

  三、建立和完善法人内部授权管理制度

  (一)根据管理水平、工作业绩、风险控制能力以及业务管理工作的需要等,管理中心对分支机构、业务经办网点实行法人内部授权管理。分支机构和业务经办网点应在授权范围内履行住房公积金管理职责,不得超越权限。

  (二)法人内部授权分为基本授权和特别授权。基本授权是指管理中心授予分支机构和业务经办网点对其管理范围内住房公积金的基本管理权限。特别授权是指管理中心授予分支机构对其管理范围内住房公积金基本管理权限以外的权限。

  (三)基本授权包括以下事项:

  1、执行、完成住房公积金的归集和使用计划;

  2、记载职工住房公积金的缴存、提取、贷款等情况;

  3、审核住房公积金的提取和转移;

  4、受理职工个人住房委托贷款的申请,负责贷款审核和贷后管理;

  5、负责住房公积金的催建和催缴;

  6、办理住房公积金的对账和查询;

  7、提供住房公积金政策咨询。

  (四)特别授权包括以下事项:

  1、在管理中心委托的商业银行开设住房公积金专用账户,或者在管理中心住房公积金账户下设立二级账户;

  2、编制并向管理中心报送分支机构住房公积金归集和使用计划、年度预决算及计划执行情况的报告;

  3、按照统一的财务和会计制度实行内部核算,对管理范围内的住房公积金管理业务进行会计处理和成本核算,增值收益单独列账;

  4、提出分支机构增值收益分配方案,报管理中心统一按规定办理审批手续后执行;

  5、按规定提取风险准备金。发生呆坏账时,通过管理中心按规定程序审批后,办理呆账核销;

  6、经管委会同意,承办管理中心授权的其他事项。

  建设部会同有关部门调整分支机构有关政策后,将对特别授权的内容进行相应调整。

  (五)管理中心对分支机构、业务经办网点授权,应按年度签订书面授权书。授权书应包括:授权人全称和法定代表人姓名、受权人全称和主要负责人姓名、授权范围和期限、越权责任追究以及授权人认为需要明确的其他事项等内容。授权人与受权人应当在授权书上签字和盖章。

  (六)管理中心实行法人内部授权管理的有关规定应经管委会审议后实施;授权书签订后报管委会和上级住房公积金行政监管部门备案。

  四、加强内部控制和监督管理

  (一)管理中心根据设区城市编制管理部门核准的人员编制和业务需要,择优聘用工作人员。业务经办网点的工作人员由管理中心委派。分支机构在核定的编制内择优聘用工作人员,办理有关录用手续。分支机构负责人由管理中心聘任,经管委会提名,可兼任管理中心副主任。

  (二)管理中心的管理费用按照有关规定实行“收支两条线”管理。业务经办网点的日常办公经费由管理中心统一管理、拨付和核算。分支机构按年度编制管理费用预算,由管理中心汇总报设区城市财政部门统一批复。分支机构按照批准的数额从其增值收益中通过管理中心上交财政部门,管理中心将财政部门拨付的相应的管理费用如数拨付到分支机构的管理费用账户内,由分支机构按规定使用并进行核算。

  (三)管理中心要加强内部管理和控制制度建设,建立岗位责任、档案管理、稽核和内部审计、考核、奖惩等制度,制定日常业务、费用收支等管理办法,统一业务操作规程,加强账户、现金和报账管理,防范资金风险。

  (四)管理中心要加强对分支机构和业务经办网点授权管理执行情况的检查,定期进行业绩考核,根据考核和检查的结果,按规定及时调整授权范围。

  (五)管理中心应通过网络管理系统,对分支机构和业务经办网点的日常业务活动进行监督。

  (六)分支机构和业务经办网点应在授权范围内依法从事各项业务活动,超出授权范围从事业务活动的,管理中心要予以纠正;造成经济损失的,应追究其主要负责人和直接责任人的行政责任与经济责任,构成犯罪的,应移送司法机关追究有关人员的刑事责任。

  五、其他

  (一)各地可根据本意见,结合实际制定具体办法贯彻执行。

  (二)本意见自发布之日起施行。

中华人民共和国建设部
中华人民共和国财政部
中国人民银行
二○○三年四月三日